Par : Somik Lall et Sameh Wahba
Banque mondiale[1]
Voyage vers le développement économique
Depuis plus de 100 ans, la ligne 7 du métro de New York relie les classes moyennes de Jackson Heights, Elmhurst et Corona dans le Queens avec Midtown de Manhattan et le quartier chic de West Side. En temps normal, la ligne 7 transporte chaque jour 500 000 voyageurs à leur lieu de travail sur le vaste et cosmopolite marché du travail de New York. Il s’agit d’un trajet de 24 minutes qui part de la 74e rue Roosevelt Avenue, Jackson Heights, à Times Square et relie des quartiers séparés par un écart de revenu médian annuel de 78 000 dollars. Se déplacer sur la 7, c’est faire un voyage vers le développement économique.
Á cause de la pandémie de COVID-19, la ville s’est arrêtée depuis mars, avec la mise en place de mesures de confinement à la suite de l'augmentation du nombre d’infections et de décès. L’attention s'est surtout portée sur les inconvénients liés à la densité de population de la ville de New York, les images de patients faisant la queue sur plusieurs pâtés de maisons à l'extérieur de l'hôpital Elmhurst, débordé par les cas de COVID-19, ayant marqué l'esprit de millions de personnes dans le monde. Les méfaits de la densité dominent le débat populaire et politique autour de la COVID-19 au moment où les villes du monde entier se battent pour aplatir la courbe et limiter la contagion.
Au-dessous de la ligne 7 surélevée : le quartier d’immigrés surpeuplé et animé de Jackson Heights, qui abrite des magasins de saris et un samosa chaat rappelant Karol Bagh à New Delhi, est désormais le quartier le plus touché (voir carte 1a) par le virus. On dénombre 4125 cas de COVID-19 pour 100 000 habitants dans la zone correspondant au code zip local de 11368.[1] À l'autre bout de la ligne 7, dans la zone plus aisée de Chelsea couverte par le code zip 10011, on compte beaucoup moins de cas, à savoir 925 pour 100 000 habitants. Bien que cette image soit probablement ce à quoi vous vous attendez - les quartiers denses sont les plus à risque de contagion - les données offrent une toute autre image de la réalité.
Les quartiers de West Queens ne sont pas les plus denses de la ville de New York (carte 1b). West Queens a une densité de 12 584 personnes au km2, tandis qu'à Chelsea, à l'autre bout de la 7, la densité atteint 30 923 habitants au km2. Les densités sont encore plus élevées dans l'Upper East Side de Manhattan, allant jusqu'à 58 000 habitants au km2. Il n’existe pas de corrélation entre la densité et les infections le long de la ligne 7. Pas plus qu’il n’y en a dans la région métropolitaine de New York (figure 1).
La différence tient au niveau de revenu du quartier et aux caractéristiques associées, ce qui tempère le degré de transformation des lieux grâce aux investissements complémentaires dans les structures (c'est-à-dire le logement), aux infrastructures et aux équipements, pour faire d’un quartier surpeuplé une zone dense et vivable. Les terrains sont plus chers à Chelsea, qui se trouve au cœur économique de la ville. Une réglementation efficace en matière de planification et d'aménagement du territoire incite les promoteurs immobiliers à construire des structures élevées et à créer beaucoup de surface utile (voir la carte 2).
[Cartes 1 a-c : Incidence de la COVID 19, densité et revenus à New York]
Cas de COVID-19 extraits du portail de données du NYC Health Department (https://github.com/nychealth/coronavirus-data). La densité est calculée en fonction de la population (American Community Survey de 2018) et des zones urbaines aménagées (World Settlement Footprint 2015).
[Carte 2 : Taille des bâtiments le long de la ligne 7 du métro de New York]
Source de données : Centre aérospatial allemand (DLR)
Dans les quartiers défavorisés, les promoteurs immobiliers n'ont pas intérêt à augmenter la surface utile ou à exiger qu’on apporte des améliorations supplémentaires aux infrastructures. A New York en particulier, les gens vivent dans des quartiers plus exigus, souvent dans des familles multigénérationnelles, et ont des emplois qui nécessitent une interaction directe. Le risque de contagion augmente dans la mesure où ces quartiers n'ont pas les structures physiques et les commodités de nature à en améliorer l'habitabilité, et les résidents n'ont d'autre choix que de sortir tous les jours pour aller à la recherche d'un emploi ou de services. Cette situation se résume à ceci : c’est la géographie économique, et non la géographie physique, qui détermine le risque de contagion. Soutenir le contraire relèverait du mythe urbain.
Figure 1 : L'incidence de la COVID-19 ne va pas de pair avec la densité démographique à New York ; la corrélation s’observe entre les revenus et la densité
Cas de COVID-19 extraits du portail de données du NYC Health Department (https://github.com/nychealth/coronavirus-data). La densité est calculée en fonction de la population (American Community Survey de 2018) et des zones urbaines aménagées (World Settlement Footprint 2015).
Le ciblage géographique peut aider les villes en développement à sauver des vies et protéger les personnes vulnérables pendant la pandémie
Comme à New York, de fortes différences dans la géographie économique ont été associées aux cas de COVID-19 dans le monde. Des villes en développement comme Le Caire, Mumbai, Manille et Nairobi ont mis en place des mesures de confinement à grande échelle - appliquées et respectées avec plus ou moins de succès - pour contenir la propagation du coronavirus et aider leurs systèmes de santé à faire face à la situation. La géographie économique est une préoccupation majeure : une grande partie des citadins en Afrique et en Asie vivent dans des bidonvilles et des quartiers non structurés, où l'exiguïté du cadre de vie et l’insuffisance des services publics, en particulier l'eau et l'assainissement, peuvent amplifier la contagion. À Dar es Salaam, 28 % des habitants vivent au moins trois dans une chambre ; le surpeuplement touche 50 % de la ville d'Abidjan. Les habitants manquent d'espace ouvert et souffrent de l'insuffisance des infrastructures, et partageant robinets et latrines, souvent avec 200 personnes par installation communale. En Afrique du Sud, seulement 44 % de personnes ont accès à l'eau à l'intérieur de leur maison et seulement 61 % à des toilettes à chasse d'eau. Il est urgent de sauver des vies et de protéger les moyens de subsistance des pauvres et des personnes vulnérables, dont beaucoup vivent dans des bidonvilles et des implantations sauvages. Même pendant le confinement, l'espace habitable étant limité et vu la nécessité de se regrouper autour des équipements publics tels que les toilettes et les robinets collectifs, les gens vivant dans de telles conditions ne peuvent pas respecter les distances physiques de sécurité entre eux.
Pour faire face à la crise émergente dans les villes en développement, à la Banque mondiale, nous avons mis au point une méthodologie qui pourrait aider les responsables des villes à orienter les ressources médicales et essentielles vers les « foyers » potentiels, les endroits les plus exposés et présentant le risque le plus élevé de contagion. Elle repose sur le prisme de la géographie économique, qui tient compte des investissements dans les structures, de la disponibilité des services publics et du risque de contagion.
Nous avons élaboré cette méthodologie en avril 2020 dans le but de la déployer rapidement sur la base de trois ensembles de données recueillies à l’échelle mondiale qui montrent la densité de population, la surface utile disponible et l'accès aux services de base tels que les robinets et les toilettes. [1] Envisagés ensemble, ces éléments nous indiquent où et comment vivent les gens. Les données sur le lieu d’habitation proviennent de WorldPop et Facebook, et celles sur les services essentiels sont consultables via la plate-forme Open Street Map (OSM). Les données sur la densité démographique et la surface utile sont disponibles pour des grilles de 100 m x 100 m, ce qui nous donne des informations précises au niveau du sous-quartier. Nous avons également établi un partenariat avec le Centre aérospatial allemand (DLR) pour accéder à leur produit innovant World Settlement Footprint 3D (WSF-3D), qui fournit des informations sur la hauteur des bâtiments, ce qui permet d'en estimer la surface utile.
Comme nous l'avons vu le long de la ligne 7 du métro de New York, une surface utile adéquate peut rendre une zone de forte densité démographique vivable, alors qu'une surface utile insuffisante peut rendre des zones ayant une densité même modérée surpeuplées et invivables. À Mumbai, les bidonvilles de Dharavi sont confrontés à un triple défi lié à une très forte densité de population, une surface utile très limitée et la pénurie d'infrastructures, d'espaces publics et de commodités. Il est difficile d’imaginer le risque de contagion auquel s’exposent 68 400 personnes entassées sur 1 kilomètre carré de terrain sans robinets ni toilettes à domicile. Notre méthodologie des foyers prévoit qu’à Mumbai, 5,2 millions de personnes sont à risque d'infection, même avec des mesures de confinement en place. La figure 2 montre les zones de confinement de Mumbai au 9 mai, auxquelles se superposent les foyers prévus. Ces zones de confinement sont identifiées en fonction du nombre de cas actifs pour lesquels des mesures strictes sont prises en vue de prévenir la contagion. Plus de 30 % des zones actuelles sont situées dans les foyers prévus, avec une coïncidence considérable dans les établissements surpeuplés de Dharavi. L’augmentation du nombre de tests dans plusieurs villes en développement, en particulier dans les quartiers défavorisés, devrait permettre d’améliorer les taux de correspondance et de faire des prévisions plus exactes de l'infection.
Figure 2 : Infections à COVID-19 dans les quartiers surpeuplés et mal desservis de Mumbai
Nous avons identifié des foyers dans 15 villes en développement pour apporter un appui à l’action des villes visant à gérer la contagion et protéger les personnes vulnérables. Nous comptons l'étendre à 30 autres villes.
La figure 3 montre que 25 % de la population du Caire risque d'être infectée, même en limitant les contacts sociaux. À Dar es Salaam, 74 % de la population est à risque. L’évaluation des foyers d’infection peut être utile aux responsables des villes qui sont à l'avant-garde des premières mesures de riposte.
Nombre d’entre elles ont porté essentiellement sur deux domaines : la fourniture de services de base, notamment l'eau, l'assainissement, l'hygiène et la nutrition, et l'amélioration des communications et des stratégies d'adaptation face au coronavirus. Jakarta a modernisé ses kampungs informels en y installant des récipients d'eau publics bon marché et des distributeurs de savon dans le cadre d'un programme de sensibilisation communautaire. À Monrovia (Libéria), Cities Alliance apporte un soutien à la sensibilisation des populations dans les quartiers non structurés aux mesures d'hygiène de base et à la gestion des déchets. Kigali, capitale du Rwanda, a fourni des lavabos portables pour le lavage des mains aux arrêts de bus, restaurants, banques et magasins. Des mesures similaires ont été mises en œuvre dans de nombreuses villes du monde.
Les contacts permanents que nous entretenons avec les villes montrent que la méthodologie des foyers fonctionne. En Égypte, les cartes de foyers d’infection ont amené le comité interministériel national sur la COVID-19 à discuter de l'élaboration d'une approche de gestion des risques spatialement différenciée pour la zone métropolitaine du Caire. En République démocratique du Congo, Kinshasa exploite les foyers annoncés pour mettre au point un indice de vulnérabilité permettant de cibler géographiquement les transferts d’argent d’urgence par le biais du plan multisectoriel d’intervention du gouvernement contre la maladie à coronavirus 2019. Aux Philippines, ces foyers aident les responsables de la ville de Manille à identifier les zones qui ont le plus besoin d’un soutien d’urgence, par exemple d’approvisionnement en eau potable.
Figure 3 : Faire des prévisions concernant les foyers de COVID-19 pour aider les villes à sauver des vies et protéger les personnes vulnérables
De manière plus générale, il existe une forte corrélation entre pauvreté et mauvaises conditions de vie, comme c’est le cas dans les bidonvilles et les implantations sauvages dans les villes des pays en développement. Dans les pays et régions où le cadastre des ménages pauvres et vulnérables est incomplet et où les approches de ciblage par le truchement de tests basés sur les moyens n'est pas possible, le ciblage géographique à l’aide des foyers d’infection peut fournir un indicateur fiable et aider les villes à axer les efforts d'urgence sur les couches vulnérables de la population.
Remodeler la densité pour mieux reconstruire
La pandémie de COVID-19 a révélé au grand jour, comme jamais auparavant, les disparités sociales et spatiales qui s’observent dans les villes. Les quartiers exigus et surpeuplés qui abritent la classe ouvrière et les pauvres - une grande partie du Queens à New York, de Dharavi à Mumbai ou d'autres cités-dortoirs pour travailleurs migrants - ont porté un fardeau énorme en termes d'infections et de perte de moyens de subsistance. A mesure que les pays sortent de la pandémie, il est urgent d'aider les villes à remodeler leurs densités économiques et à rendre leur tissu urbain socialement inclusif et écologiquement durable.
A cet égard, les responsables de villes peuvent prendre cinq mesures pratiques.
- Planifier, fournir et protéger l'espace public : Il est essentiel de repenser l’échelle, la conception et la distribution spatiale des espaces publics, notamment les trottoirs, les parcs et les espaces ouverts, ainsi que les établissements publics tels que les bibliothèques et les centres communautaires. Cela est particulièrement important dans les villes surpeuplées des pays en développement où la surface utile est limitée et la taille des familles généralement grande. Une telle mesure est de nature à améliorer la distanciation sociale et les loisirs ainsi que la riposte à la COVID-19, et la reprise après cette pandémie. Par exemple, les terrains de Goregaon, un parc naturel à Mumbai, en Inde, et le village des sports d'Hyderabad sont utilisés comme installations de fortune pour la mise en quarantaine. La ville d’Athènes, en Grèce, prévoit d'allouer 50 000 mètres carrés d'espace public aux cyclistes et aux piétons, y compris une « grande voie piétonnière » de quatre miles (6,43 km) reliant les sites archéologiques du centre historique. Dublin, en Irlande, a réservé des parcelles de terrain pour les piétons et les cyclistes afin de faciliter l'éloignement physique dans le cadre d’un « plan de mobilité temporaire » qui pourrait se pérenniser. À Bogota, en Colombie, les autorités de la ville ont construit 70 kilomètres de voies cyclables supplémentaires, tandis qu’à Auckland, en Nouvelle-Zélande, les autorités procèdent à la réduction de l’emprise routière pour élargir les trottoirs à des fins de distanciation sociale. De telles transformations permettront non seulement de se déplacer plus en sécurité dans ces villes dans un monde qui aura changé à cause de la COVID, mais aussi d'améliorer l'habitabilité des quartiers surpeuplés.
- Modifier les réglementations pour accroître l’offre d'espace utile : Alors que le surpeuplement augmente la densité en réduisant l'espace utile moyen par personne, des bâtiments hauts permettent de réaliser la densité économique en ajoutant des étages et en augmentant l'espace utile. Cependant, les réglementations rigides sur la densité fixent souvent la hauteur maximale et le nombre de bâtiments qui peuvent être construits sur un terrain. Cela limite artificiellement la surface utile pouvant être bâtie, comme on le voit dans les zones centrales de São Paulo au Brésil, et à Mumbai. Nous devons organiser les villes en zones plus petites de densités différentes, avec comme moteur la capacité et la demande d'infrastructure, en particulier dans les transports. Les quartiers urbains pauvres ont besoin d’une densité raisonnable - ni trop forte ni trop faible, mais juste ce qu’il faut.[1] Et ce qu’il faut change avec le temps et varie d’un quartier à l’autre. Les quartiers urbains peuvent accroître la densité économique grâce au financement et aux instruments de récupération des terres, ce qui contribue également à influencer la valeur et la demande des terres. La ville de São Paulo a adopté une approche similaire lorsqu'elle a vendu aux enchères des droits d’aménagement.
- Tirer parti du financement des infrastructures urbaines pour renforcer les capacités des gouvernements locaux et des communautés à améliorer les conditions de vie dans les bidonvilles et les quartiers non structurés Le besoin le plus important est l'accès à l'eau potable et à l'assainissement. Les fontaines d’eau et les toilettes publiques sont des services essentiels ; mais parce qu'ils mettent les gens en contact étroit, elles constituent également des foyers de transmission de maladies. Chose plus inquiétante encore, ces installations peuvent creuser les inégalités entre les sexes. Les femmes qui recherchent des services collectifs peuvent être exposées à un plus grand risque d'hygiène menstruelle ou à des menaces physiques après la tombée de la nuit, et les filles risquent de gâcher leurs études si elles passent des heures interminables à la corvée d'eau. Les interventions ciblées qui renforcent les capacités des États et des communautés, associées au financement des infrastructures et des services, doivent être renforcées. La planification et le financement doivent être liés et non mal articulés. Par exemple, en plus d’investir dans les infrastructures et les services au niveau des quartiers, le programme national indonésien de modernisation des bidonvilles (KOTAKU) a renforcé l’engagement des citoyens au sein des communautés des bidonvilles et amélioré la capacité de planification des gouvernements locaux. Non seulement les conditions de vie se sont améliorées, mais le renforcement général des capacités a permis à ces communautés de réagir plus efficacement à la pandémie en mettant en place des vidéoconférences en ligne, une veille sanitaire au niveau communautaire et des protocoles en matière de travaux de construction.
- Garantir les droits fonciers et immobiliers : Sans sécurité foncière et immobilière, les résidents pauvres - qu'ils habitent dans des zones d’habitat précaire ou des implantations sauvages - sont peu incités à améliorer leurs conditions d'hébergement. Le risque d'expulsion ou de démolition freine les investissements que les citadins pauvres peuvent faire pour améliorer leur existence. La régularisation du régime foncier et immobilier pour les squatteurs et les occupants sans titre a eu pour corollaire une augmentation de la valeur des terres et des propriétés, des investissements importants dans la consolidation des logements, ainsi que d'autres avantages socioéconomiques tels que l'amélioration des résultats scolaires et sanitaires des enfants dans plusieurs régions du monde [2]
- Œuvrer pour un ciel bleu : Lorsque des interventions visant à arrêter la propagation du virus ont bouté les véhicules hors des rues et entraîné la fermeture d’entreprises polluantes, les habitants de plusieurs grandes villes des pays en développement ont profité d’un ciel bleu et respiré de l'air pur pour la première fois depuis des décennies. À Manille, par exemple, les émissions de NO2 ont chuté de 65 %.[3] L'air pur rend les villes plus vivables et productives et favorise le développement du capital humain.[4] Les villes ont désormais l’occasion unique de préserver la qualité de l'air au moment où leurs économies rebondissent. En Égypte, le gouvernement prévoit d'étendre le réseau de métro du Grand Caire pour accueillir 6 millions de passagers par jour d'ici 2025, contre 3,5 millions aujourd'hui, Il envisage également d'accorder des subventions aux propriétaires de voitures particulières pour les aider à convertir leurs véhicules au gaz naturel.[5] Non seulement l'air pur améliorera les commodités locales, mais il procurera également un avantage connexe au niveau mondial en abaissant l'intensité carbone. Dans l'ensemble, il est essentiel que les plans de relance COVID-19 ne manquent pas l’occasion unique de faire redémarrer l'économie tout en contribuant à bâtir un avenir plus durable et en atténuant les effets du changement climatique.