COVID-19 : Comment le Groupe de la Banque mondiale aide-t-il les pays à faire face à la pandémie ? Suivez notre actualité

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17 septembre 2020

Reconstruire en mieux après la crise de COVID-19 : une démarche concrète appliquée aux îles Fidji

Des enfants de VuniSaviSavi, aux Fidji, dans le bateau du village qui les emmène vers leur lieu de baignade préféré, un trou profond au milieu du récif corallien The Tomb, non loin du rivage. Photo : Alana Holmberg / Banque mondiale

Sam Fargher et Stéphane Hallegatte

. Si le nombre de cas reste limité, les conséquences de la crise sont colossales dans ce pays où le tourisme international est un pilier de l'économie. Le PIB devrait se contracter de plus de 20 % en 2020 et la chute de 75 % du nombre de visiteurs étrangers a déjà détruit 40 000 emplois dans le secteur touristique. Face à cette situation, le gouvernement a préparé un plan de relance de 3,7 milliards de dollars fidjiens (a) pour protéger la population et soutenir l'activité économique.

Comment les autorités devraient-elles employer ces ressources ? Peuvent-elles s'assurer d'obtenir des résultats à court terme, en protégeant la population contre la crise en cours, tout en se concentrant sur des objectifs à plus long terme, en vue de bâtir une économie plus inclusive, plus prospère et plus durable ? Quelles interventions sont susceptibles de répondre à ces deux attentes, et comment évaluer leurs chances de succès ainsi que leur impact ? D'autres pays aux prises avec les mêmes difficultés pourraient-ils bénéficier de l'expérience fidjienne ?

Alors que les mesures annoncées par le gouvernement sont axées sur la réduction des impôts et des droits de douane, les plans de relance prévoient généralement des investissements et des créations d'emplois, et il n'y a aucune raison pour que ces investissements et ces emplois ne puissent pas contribuer à une croissance durable à long terme.

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Cependant, toutes les dépenses consacrées à la relance ne produisent pas nécessairement de bénéfices à long terme. L'économiste britannique John Maynard Keynes avait, par exemple, proposé d'enterrer des bouteilles pleines de vieux billets de banque et d'embaucher des gens pour les déterrer : de quoi créer des emplois et des revenus à court terme, mais au prix d'un gaspillage évident de ressources. Inversement, tous les investissements à long terme ne participent pas à stimuler l'économie à court terme. Il faut souvent des années pour concevoir et approuver les projets d'infrastructure, de sorte qu'ils ne permettent pas de créer rapidement des emplois, sauf s'ils sont déjà prêts à être lancés. Comment un pays peut-il trouver le point d'équilibre entre ces deux objectifs et mettre en place une série d'interventions qui puissent générer des effets positifs à court et à long terme, tout en créant des synergies d'objectifs entre différentes mesures mises en œuvre ?

Afin d'aider les pays à répondre à ces questions, la Banque mondiale propose de s'appuyer sur les plans à long terme existants – notamment les plans de développement nationaux – et a élaboré un projet de grille d'évaluation de leur durabilité. , l'objectif principal étant d'obtenir à la fois des retombées positives à court et à long terme. Dans cet article, nous avons appliqué cette grille aux Fidji afin de présenter une démarche de conception d'un programme de relance qui atténuerait non seulement les conséquences à court terme de la pandémie de COVID-19, mais rendrait également les Fidji plus résilientes aux risques naturels futurs, au changement climatique et à d'autres chocs externes.

Nous tenons à souligner que cet article a pour but d'illustrer la méthode proposée, en proposant des solutions permettant de combiner les considérations de court et long terme et en montrant comment les plans existants peuvent servir de base au choix d'interventions prometteuses pendant une période de reprise. Alors que les approches de planification traditionnelles se concentrent sur le long terme, nous ajoutons ici la prise en compte des besoins spécifiques de la période sans précédent que nous vivons. Toutefois, la sélection définitive des projets à mettre en œuvre nécessite un travail supplémentaire et doit  être intégrée aux processus décisionnels propres au pays.

Ne pas repousser les décisions dont dépend la résilience de demain

Pour les Fidji, renforcer la résilience aux chocs climatiques est un objectif à long terme fondamental. En effet, le pays n'est pas épargné par les catastrophes naturelles. Début 2016, le cyclone tropical Winston, le plus puissant et le plus dévastateur qui ait jamais frappé l'hémisphère sud, a balayé l'archipel et fait 40 victimes. Plus de 60 % de la population a été touchée. Environ 131 000 personnes ont perdu leur logement. En 36 heures seulement, plus d'un tiers du PIB des Fidji a été anéanti.

« Nous avons tout perdu. Le lendemain, le soleil brillait comme s’il ne s’était rien passé. On aurait dit qu’une bombe avait explosé dans le village : il ne restait plus rien, pas même quelques vêtements. » 

– Riavolita « Rai »Tabusoro, ancien chef du village de Nabukadra

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Rai Tabusoro sur le terrain de son ancienne maison, mais aussi de son logement actuel et de sa future maison à Nabukadra, un village côtier de la province fidjienne de Ra. La province de Ra a été l'une des plus sévèrement frappées par le cyclone Winston de 2016. Photo : Alana Holmberg / Banque mondiale

Alors que le travail de reconstruction et de redressement avait débuté après le passage de Winston, le gouvernement des Fidji a pris conscience que la résilience ne pourrait être renforcée que par une reconstruction plus solide, plus rapide et plus inclusive après une catastrophe (a). Il a donc lancé le programme « Reconstruire en mieux ». 

« De cette tragédie, nous avons tiré l'enseignement que le développement économique et la résilience aux chocs climatiques doivent aller de pair. Les moyens que nous investissons dans l’adaptation sauvent des vies et nous évitent de devoir reconstruire nos pays à maintes reprises, en renforçant la résilience de nos économies de sorte qu’elles puissent se rétablir après des phénomènes climatiques sans avoir besoin de repartir de zéro et de modifier leurs plans de développement. »

– Aiyaz Sayed-Khaiyum, Oct. 2019, procureur général, ministre de l'Économie, de la fonction publique et des communications

Afin de guider les décisions d'investissement pour l'avenir, le gouvernement fidjien a travaillé avec la Banque mondiale pour réaliser la toute première évaluation de vulnérabilité climatique du pays. S'appuyant sur l'expérience dramatique vécue par le peuple fidjien, cette évaluation visait à quantifier et mieux comprendre la menace que font peser les risques naturels et le changement climatique sur les Fidji, afin de concevoir des plans d'adaptation et de gestion des risques.

L'évaluation a mis en évidence cinq domaines principaux susceptibles de réduire considérablement la vulnérabilité du pays : un développement urbain inclusif et résilient, des services d'infrastructure améliorés et résilients, une agriculture et une pêche durables, la conservation des écosystèmes et le renforcement de la résilience socioéconomique en améliorant les systèmes d'alerte précoce, de préparation, de protection sociale et de santé. Elle a débouché sur une liste de 125 interventions proposées dans dix secteurs : logement et utilisation des terres, gestion des risques, transport, eau, énergie, santé/éducation, environnement, agriculture, pêche et protection sociale. Le coût total estimé de l'ensemble de ces interventions était de 9,3 milliards de dollars fidjiens (presque 100 % du PIB) sur dix ans, plus les coûts additionnels de maintenance et de fonctionnement ainsi que les dépenses sociales.

On est plus fort lorsqu'on connaît ses vulnérabilités 

. Les Fidji ont relativement bien réussi à contenir la maladie, avec seulement 32 cas et 2 décès au 10 septembre. Bien que la fermeture des frontières, strictement appliquée depuis le 25 mars, ait permis de limiter la propagation du virus, elle a eu un coût économique très élevé. Au moins 150 000 Fidjiens, soit près de la moitié de la population active, ont vu leur revenu diminué ou leur emploi supprimé, et la plupart des activités du secteur du tourisme – qui représente près de 40 % du PIB du pays (a) – sont au point mort.

Mais la nature ne fait pas de pause pendant les pandémies. En avril 2020, les Fidji ont vécu un autre choc : le cyclone tropical Harold, de catégorie 4, a frappé le pays et provoqué des dégâts estimés à 44 millions de dollars fidjiens, détruisant au moins 635 maisons et endommageant 2 100 autres logements.

Harold a été la première tempête majeure qui a mis à l'épreuve les normes plus rigoureuses appliquées pour la reconstruction après le cyclone tropical Winston de 2016 (a). Sur les 181 écoles et 25 édifices publics achevés à ce jour dans le cadre du programme « Build Back Better », aucun n'a été endommagé. Grâce à cela, les Fidji ont bénéficié d'une double protection : celle de la population pendant une catastrophe et celle du budget national contre les coûts astronomiques d'une reconstruction.

L'expérience des précédentes catastrophes survenues aux Fidji met en évidence les avantages de l'investissement dans la résilience. Et, compte tenu des risques croissants liés au développement socio-économique et à l'urbanisation, il est encore plus nécessaire de renforcer davantage la résilience. Dans ce contexte, il est évident qu'. Cette conclusion s'applique directement à la crise de COVID-19 : les mesures de relance qui seront mises en place pour stimuler la reprise économique des pays après la pandémie constituent un investissement sans équivalent, qui peut les aider à résister aux risques et aux chocs futurs. En outre, l'état d'esprit « reconstruire en mieux » qui prévaut aux Fidji est une occasion exceptionnelle d'envisager la meilleure manière de renforcer la réponse du pays à la crise actuelle.

« [Nous enseignons aux élèves] ce qu'est la pollution et comment les glissements de terrain se produisent à cause de la déforestation, de l'utilisation excessive de produits chimiques ou des incendies. Il s'agit de réfléchir aux facteurs qui contribuent au changement climatique..., à l'évolution des conditions météorologiques et à la façon dont les êtres humains y contribuent, et à ce que nous pouvons faire pour y remédier ».  

– Asmita Ashwin Kamal, Nov. 2017, enseignante à l'école Bayly Memorial

Reconstruire en mieux : voici comment faire

Voyons à présent . Heureusement, le gouvernement fidjien ne part pas de zéro. Il peut s'appuyer sur des travaux antérieurs, en l'occurrence les 125 mesures recensées dans l'évaluation de vulnérabilité auxquelles nous avons appliqué notre grille d'analyse de la durabilité pour opérer une première sélection.

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Nous avons utilisé une méthode simple pour classer les performances de chaque mesure par rapport aux 35 critères de la grille : 1 signifie « bon » (par exemple, cette mesure crée des emplois à court terme), 0 signifie « non pertinent » ou « besoin d'informations complémentaires » et -1 signifie « mauvais » (par exemple, cette intervention ne crée pas d'emplois à court terme). Nous n'avons pas cherché à quantifier le nombre d'emplois ou les effets économiques multiplicateurs sur les différents secteurs. En revanche, nous avons exploité la vaste littérature existante sur ce sujet pour déterminer, de manière qualitative, les critères selon lesquels chaque intervention peut être considérée comme performante ou non.

En outre, si une intervention a des résultats médiocres selon un critère considéré comme essentiel en vertu du principe « reconstruire en mieux » du plan de relance, celle-ci est automatiquement écartée. La méthodologie et les résultats détaillés sont décrits dans notre note technique (a). L'évaluation a été rapide et simple, la grille visant dans un premier temps à cerner les mesures prometteuses qui feraient ensuite l'objet d'une analyse plus approfondie et plus étayée avant toute mise en œuvre.

À la suite de ce premier tri, les 125 mesures ont été réduites à 63 interventions clés. Comme le montre le schéma ci-dessous, les résultats de la sélection suggèrent qu'elles obtiennent toutes un score élevé en matière de résilience, ce qui n'est pas étonnant puisque l'évaluation de vulnérabilité est en fait un plan de résilience. Néanmoins, les résultats en matière de croissance à long terme sont eux aussi satisfaisants. Là encore, ce n'est guère une surprise, car l'évaluation de vulnérabilité a été conçue pour soutenir une croissance durable à long terme. Mais nous avons découvert un autre point positif : ces 63 interventions procurent également certains bénéfices à court terme en période de récession.  Cela signifie que chacun de ces investissements pourrait générer des emplois tellement nécessaires pour la population active des Fidji, donc favoriser la consommation qui stimulerait l'activité économique locale.

Figure 1 : Performance des différentes interventions par rapport aux domaines de la grille

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La question à un milliard de dollars 

Le 26 mars 2020, dans le cadre de sa riposte à la pandémie, le gouvernement fidjien a présenté un premier programme de relance qui incluait des dépenses supplémentaires pour la santé publique, des versements forfaitaires par l'intermédiaire du Fonds national de prévoyance des Fidji (FNPF), ainsi que des baisses d'impôts et de droits de douane. Ce programme prévoyait aussi des reports de remboursement de prêts (à hauteur de 400 millions de dollars fidjiens sur l'enveloppe totale), afin de préserver la santé publique, de soutenir l'économie et de garantir la sécurité alimentaire. Puis le 17 juillet, dans le cadre de la présentation de son budget 2020-2021, le gouvernement a annoncé un plan de relance supplémentaire d'un montant de deux milliards de dollars fidjiens (a), destiné à financer la reprise économique à la suite de la pandémie de COVID-19.

L'investissement dans des mesures de renforcement de la résilience pourrait-il donner une impulsion supplémentaire à l'économie ? Pour illustrer le potentiel de notre démarche, nous avons pris pour hypothèse un budget correspondant à 3 % du PIB du pays et avons cherché la meilleure façon d'exploiter les résultats de l'évaluation de vulnérabilité pour répartir ce montant. Une fois ce seuil budgétaire appliqué, le nombre d'interventions sélectionnées est tombé de 63 à 10 (voir figure 2). Là encore, comme c'était prévisible pour des mesures issues d'un plan de résilience, ces dix interventions obtiennent de bons scores en ce qui concerne leur capacité à aider les communautés à renforcer leur résilience face aux chocs et crises à venir. Toutes stimulent également la productivité et la croissance à long terme, soit en améliorant la productivité agricole et la fiabilité des infrastructures, soit en réduisant la consommation d'énergie ou les eaux usées non traitées. Et certaines, mais pas toutes, contribuent aussi à la décarbonisation.

Figure 2 : Les 10 premières interventions potentielles pour favoriser le renforcement de la résilience et la croissance durable

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Ces dix interventions sont classées en fonction de leur score après application de la pondération, qui privilégie à la fois le court terme et le long terme. Nous nous sommes ensuite demandé si cette liste de dix interventions serait différente en privilégiant d'abord celles répondant aux besoins à court terme des communautés affectées par la pandémie et l'arrêt de l'activité économique. Les mesures sélectionnées pour notre démonstration étant préconisées par l'analyse de vulnérabilité, cela permettait de garantir qu'elles contribueraient aussi à la résilience et à la croissance à long terme. Afin de révéler d'éventuelles différences, nous avons procédé à une analyse similaire des interventions de relance, mais en privilégiant uniquement leur potentiel à court terme. Résultat : même dans ces conditions, les interventions dans les domaines du logement, de l'environnement et de la protection sociale se démarquent, car elles créent des emplois et stimulent rapidement la croissance du PIB.

Mais en outre, les interventions sélectionnées uniquement sur leur impact à court terme contribueraient là aussi à la croissance à long terme, à la résilience, et même souvent à l'atteinte des objectifs de décarbonisation du pays (voir Figure 3). Cela suggère donc qu'il peut être suffisant de partir des plans à long terme existants – plans de développement nationaux, plans directeurs d'infrastructure ou plans liés au changement climatique – et de passer au crible les mesures qu'ils contiennent pour révéler leur potentiel de relance. Toutefois, il faut bien sûr garder à l'esprit que la qualité des résultats reste tributaire de la qualité du plan de départ.

Figure 3 : Analyse des interventions de court terme

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Investir dans ce type de mesures permettrait non seulement d'aider les populations et les économies à faire face aux conséquences de la crise actuelle, mais aussi de jeter des bases essentielles pour mieux surmonter de futures crises.

Pas besoin de tout réinventer, une réorientation suffit

Cet exercice ne prétend pas identifier le meilleur plan de relance pour Fidji ou pour d'autres pays, mais il illustre une méthode de conception des plans de relance à court terme qui peuvent contribuer à une croissance durable à long terme.  Concrètement, la mise au point d'un programme de relance exigerait une étude plus approfondie des options possibles en fonction de la capacité budgétaire de chaque pays. Néanmoins, certains principes directeurs émergent de notre analyse :

  • Premièrement, soyez pragmatiques. Les dirigeants d'un pays ne sont pas devant une page blanche. Au minimum, ils peuvent se fonder sur les programmes gouvernementaux liés à la résilience pour y recenser des mesures de relance. En effet, les plans de développement nationaux, les plans directeurs d'infrastructure, les contributions déterminées au niveau national (CDN) ou des plans de résilience comme l'évaluation de vulnérabilité dont il est question ici détaillent déjà les types d'interventions possibles. Passer ces mesures au crible grâce à une grille d'évaluation de la durabilité peut permettre de faire émerger une première série d'interventions répondant aux besoins à court et à long terme. En ce qui concerne les Fidji, l'analyse de vulnérabilité constitue un excellent point de départ. Elle permettrait de créer des emplois immédiats et utiles tout en générant des bénéfices à long terme, renforçant ainsi l'investissement proactif du pays dans la préparation et la résilience. Il est difficile de dire si d'autres mesures pourraient produire davantage de bénéfices à court terme que celles mentionnées plus haut, en termes de création d'emploi et d'activité économique, ce qui ne permet pas d'affirmer qu'il y aurait des synergies à exploiter. Toutefois, cela ne signifie pas que d'autres interventions, spécifiquement axées sur les besoins à court terme, ne seraient pas nécessaires ou souhaitables. Dans le cas des Fidji face à COVID-19, des interventions visant à aider le secteur du tourisme et ses employés à faire face à la baisse du nombre de visiteurs internationaux sont un exemple de mesures absolument nécessaires.
  • Deuxièmement, tirez les leçons du passé. La prévention est souvent un élément invisible, mais l'absence de destructions et de perturbations est une formidable mesure de son succès. La mémoire institutionnelle des Fidji (a), nourrie de l'expérience du cyclone Winston, en est un bon exemple. Investir dans la résilience est payant, comme en témoigne le fait qu'aucun des plus de 200 bâtiments construits dans le cadre du programme « Build Back Better » n'a été endommagé lorsque la tempête tropicale Harold a frappé. Il faut souhaiter que les mesures de renforcement de la protection sociale mises en place pour protéger la population des conséquences de la crise de COVID-19 permettront au pays d'être mieux préparé à répondre à la prochaine crise (a). Par ailleurs, il est encourageant de constater que les gouvernements reconnaissent l'importance et la chance que représente une reprise durable (a), et que la majorité des citoyens (a) des pays développés et en développement considèrent cette question comme une priorité constante alors même que nous émergeons de cette pandémie.
  • Troisièmement, appuyez-vous sur les communautés. Au lendemain d'une catastrophe ou lors de crises comme la pandémie actuelle, les communautés peuvent jouer un rôle clé dans la protection des plus vulnérables et des personnes les plus touchées. Même avant une quelconque crise, elles peuvent trouver des solutions innovantes et efficaces pour renforcer leur résilience, contribuer à des objectifs de développement plus larges et à l'amélioration du bien-être. La participation active des communautés, y compris les groupes les plus vulnérables, devrait donc faire partie intégrante de la conception de tout plan de relance et venir compléter une action plus centralisée, menée du haut vers le bas. Une partie des ressources devrait d'ailleurs être affectée au soutien d'interventions communautaires dans lesquelles les projets sont conçus et hiérarchisés à l'échelon local.
  • Quatrièmement, pensez transversal. La crise climatique, comme COVID-19, touche de multiples secteurs, industries et volets de nos économies. D'ailleurs, notre analyse décrite ici montre qu'aucun secteur n'est particulièrement prioritaire, ce qui suggère que les pays disposent d'une certaine marge de manœuvre pour adapter leurs plans de relance à leurs besoins spécifiques. Il peut s'agir d'avancer la mise en œuvre d'interventions déjà prévues – donc prêtes à être lancées –, d'élargir des interventions déjà en cours ou, si possible, de donner la priorité aux mesures intersectorielles. Même si les effets de COVID-19 sur les Fidji nécessiteront de débloquer des aides économiques directes, comme des transferts en espèces ou des programmes de travaux publics ciblant les chômeurs et les plus pauvres, la réponse économique globale peut intégrer les projets liés à la reconstruction après le cyclone Harold et aux besoins plus larges du pays, comme la modernisation des infrastructures. Nous sommes convaincus qu'un plan de relance à même de surmonter une convergence de chocs simultanés sera plus efficace à long terme.

Alors que les pays commencent à envisager leur propre reprise économique à plus long terme, ils devraient s'inspirer des actions pour « reconstruire en mieux » qui ont déjà fait leurs preuves, et au premier rang desquels les Fidji. Les gouvernements disposent déjà de nombre de solutions possibles, en particulier dans leurs CDN et leurs politiques climatiques actuelles. Adopter une démarche pragmatique pour choisir les interventions, apprendre du passé sans réinventer la roue, être prêt à s'affranchir des barrières sectorielles classiques sont autant de leviers utiles pour concilier la création d’emplois et la croissance dont nous avons besoin aujourd'hui avec la résilience climatique et la décarbonisation que nous ne pouvons pas nous permettre de reporter à demain.

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Asmita Kamal dans sa classe de l'école Bayly Memorial du village de Barotu, dans la province de Ra située sur la plus grande île des Fidji, Viti Levu. Son école a été gravement endommagée par le cyclone Winston en 2016. Cette tempête de catégorie 5 a arraché le toit de toutes les salles de classe et emporté tous les livres et les fournitures scolaires. Photo : Alana Holmberg / Banque mondiale

Quand on lui a demandé si elle pensait revoir de son vivant un cyclone tel que Winston, Asmita, 24 ans, a hésité. Et sa réponse est tout aussi valable pour un monde qui subit une pandémie que pour un monde aux prises avec les effets du changement climatique.

« Je prie simplement Dieu pour que rien de tel ne se reproduise, [mais] si cela arrivait, les gens seront forts et travailleront main dans la main ». 

– Asmita Ashwin Kamal, enseignante à l'école Bayly Memorial