Développement urbain : fiche de résultats sectorielle

L’urbanisation au service de la croissance et de la lutte contre la pauvreté

14 avril 2013

Une profonde mutation démographique des zones rurales vers les zones urbaines est en train de se produire à l’échelle mondiale. Si elle est gérée de manière appropriée, l’urbanisation peut permettre de faire reculer la pauvreté et de favoriser la prospérité et la croissance économique. Les villes génèrent près de 80 % du PIB mondial. Surtout, aucun pays n’a atteint le statut de pays à revenu intermédiaire sans passer par une phase d’industrialisation et d’urbanisation. De même, aucun pays ne s’est hissé au statut de pays à revenu élevé sans des villes débordantes d’activité, centres de l’innovation, de l’esprit d’entreprise et de la culture. Dans l’objectif de soutenir un développement urbain durable, la Banque mondiale a considérablement augmenté durant la dernière décennie le nombre de projets et le volume des prêts consacrés au développement urbain et destinés à aider les pays à améliorer les conditions de vie dans les villes.
MULTIMÉDIA
2,5 millions

résidents pauvres ont bénéficié d'un projet de rénovation de l'habitat au Vietnam

Défi

Estimée actuellement à environ 3,5 milliards d’individus, la population urbaine devrait atteindre 5 milliards d’ici 2030, représentant alors les deux tiers de la population mondiale. Cet essor concernera à 90 % les pays en développement, où à l’heure actuelle environ 5 millions de personnes migrent chaque mois vers les villes, en quête de travail et d’un meilleur accès aux services de base.

Cette croissance rapide des populations urbaines accroît la demande de services de base, d’infrastructures, de terrains et de logements abordables. Ces besoins doivent être satisfaits, surtout pour près d’un milliard de citadins pauvres, dont une bonne partie vit dans des quartiers informels, avec un accès restreint aux services de base.

Les villes doivent développer leur résilience, car elles sont vulnérables aux phénomènes météorologiques extrêmes et autres catastrophes naturelles. Par exemple, près d’un demi-milliard de citadins vivent dans des zones côtières, ce qui augmente leur risque d’exposition aux ondes de tempête et à l’élévation du niveau de la mer. D’ici la fin du siècle, la Terre devrait se réchauffer de 4 °C, et les conséquences du changement climatique qui en résultera devraient exacerber bon nombre des vulnérabilités qui touchent déjà les villes. Les citadins pauvres sont les plus vulnérables, du fait qu’ils occupent généralement les zones les plus exposées aux risques naturels et que leur capacité d’adaptation est limitée.

Les villes ont un rôle essentiel à jouer pour atteindre une croissance à la fois durable, inclusive et respectueuse de l’environnement. Plus de la moitié de la population mondiale (52 % précisément) est d’ores et déjà urbaine. Bien qu’elles n’occupent que 2 % de la surface terrestre, les villes consomment 75 % des ressources et sont responsables de pas moins de 80 % des émissions de gaz à effet de serre. Des villes plus denses et plus économes en énergie, conçues en intégrant le développement et l’aménagement du territoire, présentent de nombreux avantages économiques, sociaux et environnementaux : mobilité accrue et meilleur accès aux services de base, au logement et à l’emploi, meilleure qualité de l’air, meilleure qualité de vie, etc.

Il y a nécessité d’agir immédiatement, et tout retard se paiera au prix fort. La structure physique des villes (bâtiments et infrastructures) perdure pendant des décennies, voire plus. Trouver les « bonnes » solutions ne consiste pas seulement à améliorer les villes actuelles : il s’agit aussi d’établir des fondations durables sur lesquelles les générations futures pourront bâtir les prochaines étapes du développement.

Solution

Les réponses qu’apporte la Banque mondiale aux défis posés par l’urbanisation se situent à bien des niveaux. Son action en la matière repose sur une stratégie qui s’articule autour de cinq axes d’activités :

i) gestion urbaine, finances et gouvernance ;

ii) pauvreté urbaine et réhabilitation des quartiers insalubres ;

iii) villes et croissance économique ;

iv) espace, logement et aménagement urbains ;

v) environnement urbain, changement climatique et gestion des catastrophes naturelles.

Ces axes sont particulièrement centrés sur la décentralisation de la gouvernance (en ce qu’elle permet de rapprocher le contrôle des ressources des villes elles-mêmes et de leurs enjeux), sur l’anticipation de la croissance urbaine (pour développer l’espace urbain ainsi que l’offre de logements abordables et réformer la réglementation pour prévenir la formation de quartiers insalubres), et sur l’aide apportée aux villes pour renforcer leur résilience et s’adapter au changement climatique. Voici quelques exemples d’initiatives s’inscrivant dans ce cadre :

  • L’examen des modèles d’urbanisation fournit un cadre opérationnel robuste et durable pour les politiques ainsi qu’un ensemble de diagnostics pour aider les responsables municipaux à apprécier les défis spécifiques de l’urbanisation. Cet instrument éclaire l’élaboration des politiques relatives à la localisation et au type d’infrastructures à mettre en place pour relier les villes entre elles et aux marchés mondiaux. À l’heure actuelle, de tels examens ont été réalisés dans 15 pays, notamment au Brésil, en Chine, en Colombie, en Géorgie, en Inde, au Mexique, en Tunisie, en Turquie et au Viet Nam. D’autres études ont débuté au Nigéria, au Ghana et aux Philippines.
  • La plateforme de connaissances sur l’urbanisation vise à créer une communauté de praticiens à l’échelle mondiale dans ce domaine. Elle représente actuellement un réseau de plus de 70 organisations partenaires et constitue un outil de partage des connaissances et d’apprentissage réciproque entre les décideurs et les acteurs de terrain.
  • Une initiative mondiale dans le domaine de la gestion des déchets solides offre un cadre de travail coopératif entre différents partenaires au niveau municipal. Cette initiative est largement axée sur les avantages indirects découlant de la réduction des polluants à courte durée de vie, en particulier les émissions de méthane liées aux déchets solides. Pour pallier à l’insuffisance de dotation chronique dont souffre le traitement des déchets dans les pays en développement, la Banque s’attache également à mettre en œuvre des approches du financement basées sur les résultats dans ce domaine.

De plus, bon nombre d’initiatives de développement urbain s’appuient désormais sur les résultats d’évaluations préalables qui ont montré que les projets menés par la Banque mondiale sont plus efficaces lorsqu’ils sont réalisés « en gros » avec plusieurs villes que lorsqu’ils le sont « au détail » avec chaque ville. Par exemple, des projets répondant simultanément aux besoins de plusieurs villes ont été couronnés de succès parce que le risque peut être étalé entre les municipalités, l’efficacité est renforcée par la concurrence qui se crée entre elles pour l’accès aux rares ressources disponibles, l’aide est accessible à un plus grand nombre de municipalités du moment qu’elles satisfont les critères d’éligibilité, et des économies d’échelle peuvent être réalisées en termes de renforcement des capacités et de développement institutionnel parmi le personnel municipal.

Résultats

Les exemples suivants illustrent les résultats obtenus dans le cadre de projets soutenus par la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) et l’Association internationale de développement (IDA) :

  • Au Bangladesh, le projet de services municipaux (1999-2012, 205,6 millions de dollars, IDA) a permis d’améliorer l’environnement urbain, les infrastructures et la fourniture des services de base dans certaines municipalités 1) en renforçant les capacités institutionnelles nécessaires pour gérer la planification, le financement, la mise en œuvre, le fonctionnement et l’entretien des infrastructures urbaines de façon efficace et durable ; 2) en améliorant l’affectation des ressources et la discipline budgétaire via l’élaboration et la mise en œuvre d’un fonds de développement municipal ; et 3) en finançant les infrastructures urbaines et les services de base nécessaires pour faire reculer la pauvreté et améliorer les conditions environnementales des communautés urbaines. Les investissements réalisés dans le cadre de ce projet ont notamment permis la construction de 1 381 kilomètres de routes urbaines, de 11 gares routières et parkings gros porteurs, de 24 960 réverbères, de 230 marchés alimentaires, de 287 véhicules de ramassage des déchets solides, de 260 canalisations d’égouts et de 173 conduites d’eau. Ils ont également financé des travaux de réhabilitation à la suite des dégâts causés par les inondations dans environ 350 municipalités.
  • En Macédoine, les habitants des municipalités qui ont participé au projet d’amélioration des services municipaux (2009-2017, 75 millions de dollars) ont bénéficié de services de meilleure qualité, tandis que les autorités locales ont réalisé des économies et engrangé des recettes supplémentaires, ce qui leur a permis d’investir davantage dans les infrastructures et les services municipaux. À Skopje, par exemple, 17 nouveaux véhicules de ramassage des déchets et 60 000 poubelles normalisées ont permis de réduire les coûts de fonctionnement et de maintenance, tout en étendant la zone de ramassage à plus de 11 500 foyers supplémentaires. Environ 55 200 foyers bénéficient ainsi d’un ramassage plus fréquent et plus fiable de leurs déchets. À Kočani, 11 615 habitants bénéficient désormais d’un approvisionnement en eau 24 heures sur 24 et, pour la première fois, l’éclairage public couvre la totalité des rues de Bogdanci. De plus, le remplacement des vieilles ampoules au mercure par des ampoules modernes plus économes en énergie s’est traduit par une réduction des coûts électriques de 10 % pour la municipalité. Globalement, 40 % des municipalités participantes ont constaté une amélioration de leurs résultats financiers, les sous-projets menés à bien leur ayant permis d’accroître les recettes et/ou de réduire les coûts.
  • Au Brésil, le programme de prêts pour une croissance durable et équitable relatif à la réforme du secteur du logement (2005-2006, 502,5 millions de dollars), couplé à un prêt d’assistance technique (2006-2010, 1,3 million de dollars), a appuyé les efforts engagés par le gouvernement dans divers domaines du secteur du logement et dans la réforme de la politique de développement urbain. Grâce à ce programme, le gouvernement a bénéficié d’une aide pour élaborer son Plan national pour le logement et créer une institution forte, le ministère des Villes, pour appuyer les réformes, posant ainsi les fondations politiques, réglementaires et institutionnelles nécessaires à la mise en œuvre de deux programmes gouvernementaux. Le programme de logements Minha Casa Minha Vida (« Ma maison, ma vie »), dont la première phase (15 milliards de dollars) a été lancée en 2009, a permis de fournir 1 million de logements aux familles à faible revenu en décembre 2012 ; la seconde phase (35 milliards de dollars), lancée en 2011, vise à fournir 2 millions de logements supplémentaires d’ici 2014. Le programme d’accélération de la croissance et de réhabilitation des quartiers insalubres (PAC), dont la première phase (2007-2010) a coûté 15 milliards de réaux brésiliens (7 milliards de dollars), vise quant à lui à rénover les infrastructures sociales et urbaines dans les quartiers informels ; alors que sa seconde phase (30 milliards de dollars) est actuellement en cours de mise en œuvre, ce programme d’urbanisation a aidé jusqu’ici 1 818 449 familles. Le nombre de municipalités qui ont mis en œuvre des programmes de régularisation foncière a explosé : il est passé de 65 en 2005 à 387 en 2009, pour atteindre 1 744 en 2012. Le programme de logement a également appuyé l’introduction d’actes fiduciaires, lesquels ont contribué à faire augmenter la valeur hypothécaire des logements existants et nouveaux, qui est passée de 5,4 milliards de réaux brésiliens en 2004 à 66,1 milliards en 2012.
  • Au Maroc, le prêt à l’appui des politiques de développement pour le traitement des déchets solides a constitué un projet novateur dans ce domaine et accompagné la transformation du secteur afin que celui-ci cesse de mettre uniquement l’accent sur la propreté des villes pour prendre en compte des considérations sociales, environnementales et économiques plus larges. La nouveauté de ce projet réside dans le fait qu’il incite les municipalités à mettre en place des systèmes modernes et intégrés de gestion des déchets solides. Le programme soutenu par la Banque a contribué à concrétiser les politiques de réforme du secteur et à fournir le cadre réglementaire nécessaire à l’établissement des fondations permettant la mise en place de systèmes intégrés et abordables de gestion des déchets solides par les municipalités. Le projet a permis d’obtenir les résultats suivants : a) 66 % de la population urbaine bénéficie désormais de services de ramassage professionnels, contre moins de 40 % avant le projet ; b) la quantité de déchets collectés qui est éliminée dans des décharges contrôlées est passée d’un niveau de 10 % seulement en 2008 à 32 % en 2011 ; c) 21 décharges sauvages ont été fermées ou réhabilitées ; d) les recettes des impôts municipaux sont passées de 1,4 million de dirhams marocains en 2008 à 2,6 millions en 2011 ; e) une Commission nationale de gestion des déchets solides a été créée afin de coordonner l’action gouvernementale et les politiques au sein du secteur, dans le cadre d’un programme national sur 15 ans ; f) un système entièrement opérationnel d’étude de l’impact sur l’environnement (EIE) conforme aux bonnes pratiques internationales a été mis en place ; et g) un programme de crédits carbone a été mis au point dans le cadre du Mécanisme de développement propre (MDP), qui pourrait permettre au pays de retirer un revenu de 6 millions de tonnes équivalent CO2 d’ici 2020.
  • Au Viet Nam, le projet de rénovation urbaine (2004-2014, 382,4 millions de dollars, IDA) a permis d’améliorer les conditions de vie et environnementales des citadins pauvres dans quatre grandes villes : Hô-Chi-Minh-Ville, Cân Tho, Haïphong et Nam Dinh. Le projet a notamment consisté à rénover les infrastructures et à proposer des prêts au logement abordables aux femmes vivant dans les quartiers défavorisés. En août 2012, la rénovation de ces quartiers avait bénéficié directement à plus de 2,5 millions de résidents pauvres, et les améliorations des infrastructures primaires profiteront à terme à plus de 2 millions de personnes supplémentaires. Près de 60 000 femmes ont pu améliorer leur habitat et 35 000 autres ont reçu des prêts destinés à leur permettre de générer des revenus. Les taux de remboursement de ces prêts avoisinent les 100 %. Le projet a introduit une nouvelle approche participative du travail avec les communautés locales en matière de planification, de conception et de mise en œuvre, en plus des contributions en nature et en espèces. Le succès rencontré par ce projet a incité le gouvernement à l’étendre en développant un programme national de rénovation urbaine qui a été approuvé par le Premier ministre en 2009. Dans le cadre de ce programme, l’IDA a approuvé un second projet de rénovation urbaine dans la région du delta du Mékong (292 millions de dollars) dont la mise en œuvre a débuté en août 2012.

Contribution du Groupe de la Banque mondiale

Au fil des ans, le portefeuille de la Banque mondiale en matière de développement urbain s’est considérablement étoffé : les engagements de l’IDA dans ce domaine ont quasiment triplé, passant d’une moyenne annuelle de 0,56 milliard de dollars pour l’exercice 2003-2007 à 1,56 milliard de dollars pour l’exercice 2008-2012. Sur les mêmes périodes, les engagements de la BIRD dans ce domaine ont presque doublé, leur montant annuel passant de 1,31 milliard de dollars à 2,58 milliards de dollars. Le pourcentage des prêts destinés spécifiquement au développement urbain dans le total des nouveaux engagements de l’IDA a également fortement augmenté, passant de 5,9 % sur l’exercice 2003-2007 à 10,9 % sur l’exercice 2008-2012.

Les investissements financés visent à améliorer les services de base, le logement et les infrastructures, rénover les quartiers insalubres, renforcer la gouvernance municipale, améliorer l’environnement, favoriser l’adaptation et soutenir le développement économique local, notamment la protection du patrimoine culturel. L’assistance technique et les travaux d’analyse ont également progressé, notamment par le biais de l’Institut de la Banque mondiale, qui s’est doté spécifiquement d’un programme chargé d’aider les pays à renforcer leurs capacités en matière de développement urbain.

Partenaires

Bon nombre de projets de développement urbain sont financés et mis en œuvre en collaboration avec des organismes partenaires, notamment l’Agence française de développement (AFD), l’Agence australienne de développement international (AusAID), le Programme de partenariat urbain entre l’Autriche et la Banque mondiale destiné à renforcer les autorités locales des pays du Sud-Est de l’Europe, le Programme de partenariat Banque/Pays-Bas (BNPP), l’Alliance pour l’avenir des villes, les Fonds d’investissement climatiques, l’Agence allemande de coopération internationale (GIZ), la Facilité mondiale pour la prévention des risques de catastrophes et le relèvement (GFDRR), le Fonds pour Haïti, le Fonds japonais pour le développement des politiques et des ressources humaines (PHRD), la Banque de développement allemande (KfW), le Fonds fiduciaire multidonateurs pour le développement urbain durable, et le Fonds fiduciaire espagnol pour l’Amérique latine et les Caraïbes (SFLAC).

Le programme de travail conjoint entre l’Alliance pour l’avenir des villes, la Banque mondiale, le Programme des Nations Unies pour les établissements humains (ONU-Habitat) et le Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE) a pour objectif d’aider les villes à faire face aux défis posés par le changement climatique en collectant les connaissances actuelles sur le sujet et en aidant les décideurs locaux et nationaux à prendre en compte l’adaptation au changement climatique et l’atténuation de ses effets dans leurs politiques de planification urbaine. Dans le cadre de la plateforme de connaissances sur l’urbanisation, la Banque mondiale a collaboré avec plus de 70 organismes issus du milieu universitaire, de la société civile et des secteurs privé et public (notamment les autorités municipales et nationales) pour créer un réseau mondial de partage des connaissances relatives aux problématiques de l’urbanisation.

Perspectives

La Banque mondiale concentre son action sur plusieurs initiatives visant à répondre aux problèmes de développement associés à l’urbanisation :

  • Concernant l’environnement urbain et la résilience, la Banque s’appuie sur les programmes de travail existants sur la gestion des risques de catastrophe naturelle et sur les villes et le changement climatique dans le but de réunir l’ensemble de l’expertise existante dans les domaines de l’adaptation au changement climatique et des catastrophes naturelles. Les domaines d’intérêt essentiels portent notamment sur les évaluations des risques urbains et les mesures normalisées permettant d’appuyer les prises de décision et les investissements susceptibles de renforcer la résilience des villes.
  • Concernant l’espace, le logement et l’aménagement urbains, la Banque développe des outils de diagnostic et des recommandations pratiques sur l’action à mener pour aider les responsables politiques à trouver des solutions fondées sur des données factuelles pour fournir l’espace et les logements abordables nécessaires aux millions de personnes qui s’installeront dans les villes au cours des prochaines décennies, ainsi que pour réformer les réglementations afin de prévenir la formation de quartiers insalubres.
  • Concernant les villes et la croissance économique, la Banque collabore avec les autorités municipales et nationales pour les aider à récolter les fruits des économies de densité et d’agglomération. Par exemple, le cadre politique d’une urbanisation durable formulé dans les examens des modèles d’urbanisation fournit des informations utiles pour définir les actions et les investissements prioritaires pour accroître la contribution de l’urbanisation et des villes au développement économique.
  • La Banque est également partenaire d’institutions externes pour conduire des activités de partage de connaissances et de renforcement des capacités dans des domaines tels que la planification stratégique à l’échelle métropolitaine, les finances et la gouvernance municipales, la fourniture des services municipaux, et la sécurité et la résilience des villes. Reconnaissant la nécessité de disposer de données publiques sur les villes à la fois crédibles et pouvant être comparées à l’échelle mondiale, la Banque plaide pour la mise en place d’une plateforme de diffusion de ces informations. Cette plateforme améliorera l’« interopérabilité » des données sur les villes et permettra de réaliser des analyses comparatives des régions à l’échelle mondiale. Pour aller plus loin dans la résolution des problèmes liés aux environnements urbains, des solutions « intelligentes » et novatrices seront mises en œuvre, notamment des outils basés sur les technologies de l’information et de la communication (TIC) conçus pour améliorer la gouvernance et la fourniture des services publics en suscitant l’engagement citoyen par le biais de ces technologies.

Bénéficiaires

« Avant la réfection des routes, nos déplacements étaient très lents. Lorsque j’allais au marché pour acheter des fournitures pour ma boutique, il arrivait souvent que ma voiture tombe en panne à cause de l’état déplorable des routes. Cela pesait lourd sur le budget familial. Aujourd’hui, ma voiture tombe beaucoup moins souvent en panne, et un trajet qui me prenait une demi-heure ne me prend plus que 10 minutes. » — Grigol Berishvili, propriétaire d’une boutique à Tbilissi (Géorgie), projet de développement municipal et de décentralisation (phase II)