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Le soutien au programme de réforme économique de l’Iraq

Limiter les effets de l’instabilité des cours pétroliers sur les finances publiques

30 avril 2013

Face à la chute brutale des cours internationaux du pétrole en 2009 et aux besoins de financement et d’ajustement budgétaire inhabituels auxquels a alors été confronté l’Iraq, la Banque mondiale a aidé les autorités à améliorer les perspectives de stabilisation des finances publiques par le biais d’un prêt à l’appui des politiques de développement (DPL).

Cette opération, qui s’est déroulée entre décembre 2009 et mars 2011, a financé des mesures visant à améliorer la politique de gestion budgétaire et sa mise en œuvre ainsi qu’à réformer le secteur financier à travers la restructuration institutionnelle et opérationnelle de deux banques commerciales publiques.

Défi

Impliqué dans différents conflits au cours des 30 dernières années, dont le plus récent a débuté le 20 mars 2003, l’Iraq faisait face à de grands défis de développement. Le premier de ces défis avait trait à la nécessité de reconstruire ses infrastructures et institutions après avoir connu un passé tragique marqué par le règne d’un régime autoritaire, suivi par la guerre et l’occupation. Ce travail de reconstruction a été compliqué par le risque d’instabilité politique et par le fait que les revenus dépendaient excessivement d’un seul produit de base, le pétrole brut.

Les revenus tirés des exportations de pétrole brut représentent environ deux tiers du produit intérieur brut (PIB) de l’Iraq ainsi que la quasi-totalité de ses recettes d’exportation et de ses recettes budgétaires. La volatilité des cours internationaux du pétrole se traduit par une volatilité des exportations irakiennes de pétrole et, par conséquent, par une forte volatilité de ses recettes budgétaires. La baisse rapide des cours internationaux du pétrole en 2009 a entraîné un besoin de financement et un ajustement budgétaire inhabituels en Iraq. Un déficit de financement considérable (de l’ordre de 4,9 milliards de dollars) est apparu sur la période 2009-2011. La dépendance de la situation budgétaire de l’Iraq vis-à-vis des fluctuations fréquentes des cours pétroliers, couplée à la dépendance de l’économie vis-à-vis de l’État, compromettait la pérennité des premiers succès enregistrés dans le cadre du programme de reconstruction et du récent consensus politique obtenu autour de ce programme dans le cas où l’ajustement budgétaire nécessaire ne pouvait être circonscrit.

Solution

Le principal objectif du prêt était d’atténuer l’impact de la crise budgétaire sur l’économie irakienne et d’appuyer son programme de réforme économique à moyen terme, ce qui devait aider le pays à améliorer la stabilité de ses finances publiques et à réduire sa vulnérabilité budgétaire et socioéconomique en cas de chute soudaine des revenus du pétrole. Les secteurs suivant ont bénéficié de cet appui : i) gestion des finances publiques ; ii) réforme du secteur financier ; et iii) réformes du système de protection sociale en vue d’accroître son efficacité et la stabilité des finances publiques. Il s’agissait de contribuer soit à la consolidation de la situation budgétaire et à la rationalisation/redéfinition des priorités du programme de dépenses publiques de l’Iraq (filet de sécurité sociale, système public de distribution et réforme des retraites) soit à la relance de la croissance du secteur privé, notamment à travers les réformes du secteur financier, sur la base d’un programme de réforme entériné par les autorités en février 2009.

Résultats

Des progrès ont été accomplis dans le domaine de la politique de gestion budgétaire et de sa mise en œuvre :

  • depuis décembre 2011, les rapports mensuels d’exécution du budget sont désormais publiés au plus tard 60 jours après la fin du mois ;
  • l’institution supérieure de contrôle des finances publiques a achevé la vérification des comptes publics de 2006 et 2007 et a entamé la préparation des rapports pour 2008 et 2009 ;
  • depuis décembre 2011, une synthèse des données budgétaires fédérales est mise à la disposition du public sur le site web du ministère irakien des Finances.

Des progrès ont été enregistrés dans la réforme du secteur financier à travers la restructuration institutionnelle et opérationnelle de deux banques commerciales publiques :

  • le niveau de provision dans les deux banques commerciales publiques concernées a augmenté, relevant ainsi le ratio des réserves par rapport aux prêts non productifs de 10 % en juin 2008 à 20 % en octobre 2011 ;
  • la proportion des prêts au secteur privé ramenée au PIB a augmenté de 4 % en 2008 à 6 % en octobre 2011 ;
  • le délai de traitement des transactions de paiement a été considérablement réduit par l’utilisation du système de règlement brut en temps réel et par l’augmentation du nombre de banques y recourant (de 16 en 2006 à 44 en 2011). Le nombre de transactions journalières a augmenté de 120 à 500 sur la même période.

Des efforts ont été déployés en vue de réformer le système public de distribution, mais les progrès dans ce domaine ont été inégaux :

  • un Conseil national des retraites a été créé pour unifier les différents régimes de retraite obligatoires ;
  • le Conseil national des retraites abrite la Caisse de retraite des agents de l’État qui fournit des prestations de retraite aux agents de la fonction publique ayant pris leur retraite à partir du 17 janvier 2008 ;
  • le système de sécurité sociale existant, qui correspond au régime de retraite du secteur privé, doit être transféré sous l’autorité du Conseil national des retraites.

Contribution du Groupe de la Banque mondiale

Le financement de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) s’est élevé à 250 millions de dollars.

Partenaires

L’opération faisait partie d’un vaste programme d’appui comprenant un accord de confirmation du Fonds monétaire international (FMI) d’un montant total de 3,7 milliards de dollars. Au moment de la clôture du projet, environ 1,7 milliard de dollars avaient été décaissés par le FMI en trois tranches. L’équipe de la Banque a collaboré avec l’équipe du FMI dans le cadre de ces programmes parallèles. Outre le FMI, le Département pour le développement international du Royaume Uni (DFID) et le Département du Trésor américain ont aussi fourni une assistance pour l’élaboration et l’amélioration des procédures d’établissement du budget.

Perspectives

Alors que l’opération avait été à l’origine conçue comme un programme comportant deux opérations successives, l’amélioration de la situation économique du pays après 2009 liée à la hausse des cours internationaux du pétrole et à l’augmentation de la production pétrolière en Iraq ne justifiait plus la réalisation de la deuxième opération par rapport aux directives régissant le prêt à l’appui des politiques de développement.

Bénéficiaires

La Banque centrale et deux banques publiques ont été les principaux bénéficiaires de la réforme du secteur financier. La population de manière générale, et plus particulièrement les groupes vulnérables, ont été les bénéficiaires indirects du programme à travers un appui à la gestion budgétaire fourni dans le cadre de la Stratégie pour la réduction de la pauvreté, ainsi que par le biais de l’amélioration de l’efficacité du système de protection sociale.