06 octobre 2017

Réussir la transformation énergétique : l’engagement du Groupe de la Banque mondiale en Turquie

« Sans électricité, la vie s’arrête ! Plus moyen de faire fonctionner le lave-vaisselle, de regarder la télévision... » Fatma Ayaz, propriétaire d’un café à Bilecik, en Turquie, est catégorique. À la maison ou pour son travail, son quotidien dépend en effet d’un approvisionnement en électricité à un prix abordable.

Plus largement, l’accès à l’énergie est l’une des clés de la croissance économique. En Turquie — un pays de pratiquement 80 millions d’habitants —, la demande d’électricité augmente chaque année d’environ 7 %, ce qui nécessite des efforts constants pour développer des sources d’énergie fiables et propres. Depuis le début des années 2000 et grâce à un train de mesures concertées, les autorités s’emploient à répondre à cette demande et, parallèlement, à renforcer les investissements et l’innovation des acteurs privés. C’est dans ce but qu’elles ont sollicité l’aide du Groupe de la Banque mondiale.

Cette expérience de plus de 20 ans dans le secteur de l’électricité en Turquie permet de bien comprendre les enjeux et les leviers à actionner pour assurer la transformation d’un secteur et satisfaire les besoins d’un pays tout en garantissant un développement durable.

Crise et opportunité

En 2000-01, la Turquie traverse une crise économique majeure qui va mettre au grand jour, parmi d’autres difficultés, l’échec des premières tentatives de privatisation du secteur de l’énergie. Certains accords passés par l’État avec des investisseurs privés dans les années 90 se révèlent intenables. La situation contraint le gouvernement turc à annuler des contrats, ce qui entraîne la saisie du Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI), l’instance du Groupe de la Banque mondiale chargée de résoudre les litiges lors d’investissements internationaux.

Selon un responsable de la Banque mondiale qui travaillait sur le dossier à l’époque, « cette période a brisé les reins du secteur privé », surtout lorsque ces entreprises avaient commencé à investir dans le secteur de l’énergie.

Mais lorsque la crise éclate, le Groupe de la Banque mondiale connaît bien le dossier : dans les années 90, il avait été sollicité parmi d’autres par les autorités turques alors qu’elles envisagaient plusieurs options pour introduire des acteurs privés dans le secteur de l’énergie. La crise va remettre en cause le premier modèle de privatisation, mais le Groupe maintient sa présence, plus déterminé que jamais à aider le pays à trouver des solutions plus pérennes. Au fil du temps, ce partenariat conduira à une implication plus stable et équitable des opérateurs privés dans le secteur.

Avec le recul, quels sont les facteurs ayant permis de mener à bien cette transformation ?

Partenaires de la réforme

Malgré la crise, le gouvernement turc reste résolu à associer des acteurs privés. Il affiche une volonté de réformes plus ambitieuses, au prix de choix difficiles mais indispensables pour faire les choses dans les règles. En 2001, le parlement turc adopte les textes portant création de nouvelles institutions afin d’installer un environnement plus favorable. Ce sont les autorités du pays qui sont aux manettes et qui portent véritablement le projet de transformation du secteur électrique.

Dans les années qui suivent la crise, la Banque mondiale s’emploie activement quant à elle à soutenir les réformes et à faire preuve de flexibilité, pour respecter la volonté de changement du gouvernement. À force d’expertises venues du monde entier et de soutien constant aux décideurs, l’équipe se souvient de moments clés, de petits miracles fortuits dans les plans d’action surchargés des ministres. Un responsable turc étroitement impliqué dans ces évolutions parle d’une contribution de la Banque mondiale « vitale à l’époque et très efficace ».

Le législateur finira par consacrer cette réforme du secteur. Mais les délais initiaux se révèlent irréalistes : loin de pouvoir achever les réformes en trois ans, elles mettront finalement dix à douze bonnes années à se concrétiser… Il faut du temps et pas mal de souplesse pour mettre en place une structure de marché, créer des institutions idoines et renforcer leurs capacités. Les pays qui veulent déployer un programme de réformes validé par le parlement ont besoin d’une aide constante et réactive — ce que nous nous sommes efforcés d’apporter à la Turquie tout au long du processus.

 

Le défi de la mise en œuvre

La Turquie passe d’une situation monopolistique, avec une entreprise d’État à la tête du secteur de l’énergie, à un secteur réunissant de multiples opérateurs spécialisés dans la production, le transport et la distribution d’électricité. Il faut dès lors veiller au bon jeu de la concurrence, décider du type de contrats à accorder, du matériel et des systèmes à déployer et encadrer la vente et l’octroi des concessions. La création de la nouvelle agence de réglementation du secteur prend elle aussi du temps, entre modalités de fonctionnement, personnel et budget. Le renforcement des capacités va durer plusieurs années, parallèlement à la mise en place délicate de systèmes informatiques complexes.

La Banque mondiale apporte expertise technique et assistance stratégique pour décider de la structure du marché, des règles régissant le secteur et de la tarification. Un certain nombre de prêts à l’appui des politiques de développement aident le gouvernement à ouvrir le secteur. Le marché de gros, lancé en 2006, permet aux investisseurs privés d’avoir des signaux-prix clairs.

. Heureusement, la Turquie possède un noyau d’investisseurs locaux, qui font avancer les choses avant l’arrivée d’investisseurs internationaux. Les acteurs nationaux ont un rôle clé à jouer pour renforcer la crédibilité et la solidité de ce type de réformes. Ils donnent une légitimité aux initiatives engagées et favorisent l’adhésion des populations locales tout en obligeant les autorités à faire preuve de plus de réactivité.

Dans le cas de la Turquie, les réformes ont également impliqué de redonner un rôle à certains des acteurs des premiers accords de privatisation. Une fois le nouveau marché de l’électricité constitué et opérationnel, les efforts de réforme ont alors porté sur la mobilisation des investissements privés.

Toutes les institutions du Groupe de la Banque mondiale se sont mobilisées pour ce partenariat avec la Turquie — la Banque mondiale, IFC, la MIGA et le CIRDI — afin de garantir une concertation maximale, l’assistance technique fournie en amont et les prêts à l’appui des politiques se conjuguant avec succès aux investissements et aux garanties d’IFC et de la MIGA pour les opérateurs privés à mesure que le marché prenait forme, sans oublier la vaste palette d’instruments financiers sollicités.

Les financements accordés par la Banque mondiale à l’État ont permis de déclencher des investissements privés, d’améliorer l’accès des pauvres à l’énergie et d’aider le secteur à prendre le virage des énergies propres. Ainsi, le . Cette opération aura un effet de levier considérable, suscitant des investissements privés se chiffrant en milliards.

« La Turquie est confrontée à des besoins énergétiques grandissants. Elle doit donc diversifier ses sources d’énergie et faire appel à des technologies misant sur l’efficience et les solutions alternatives.  »
Ercan Sayarı
Directeur général de Nuh Çimento

et, ce faisant, à l’intervention d’IFC. Depuis 2008, , la MIGA apportant pour sa part 300 millions de dollars de garanties. Les investissements d’IFC dans la distribution et la production d’électricité ressortent à 3 milliards de dollars, dont 1,2 milliard sur fonds propres, le reste provenant d’autres sources de financement.

Les institutions du Groupe de la Banque mondiale ont collaboré de manière à offrir des financements aux acteurs privés comme aux acteurs publics. Une coopération qui a fait la preuve de son efficacité. Dès le début, IFC a sollicité l’expertise de la Banque mondiale pour avoir une idée précise du marché turc. Puis, après avoir acquis sa propre connaissance des forces et des faiblesses de ce marché, IFC a été en mesure d’apporter des éléments concrets pour étayer les relations de travail de la Banque mondiale avec le gouvernement turc. Ce partenariat de tous les instants a permis d’affiner les mesures engagées, sur la base de données probantes et de retours d’expérience.

« En investissant dans le secteur énergétique de la Turquie, IFC a envoyé un signal de confiance qui a incité d’autres investisseurs institutionnels à se manifester.  »
Hamdi Akin
Président d’Akfen Holding

. Le marché de l’énergie étant devenu ouvert et concurrentiel, cet appui a permis de lever plus de 55 milliards de dollars d’investissements privés depuis 2000.

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Parachever la transformation

Aujourd’hui, la distribution d’électricité en Turquie est entièrement confiée au secteur privé. La production a été pratiquement multipliée par cinq, de 58 GWh en 1990 à 273 en 2016, dont 90 % sont assurés par des opérateurs privés. En 2014, la Turquie est parvenue à une couverture électrique universelle sachant que, dès 2013, le recours aux énergies renouvelables et aux mesures d’efficacité énergétique avait permis d’économiser l’équivalent de 25 millions de tonnes de pétrole.

 

« En 2015, « grâce aux privatisations et aux nouveaux investissements, la part de l’État est passée de pratiquement 100 % à 30 %. » »
Budak Dilli
Ancien directeur au ministère de l’Énergie

Plusieurs mesures se sont révélées particulièrement cruciales. Les réformes ont introduit un cadre réglementaire qui a rendu la tarification sûre et prévisible, permis de fixer des objectifs clairs et mis sur pied une autorité de contrôle indépendante. Le gouvernement a conservé tous ses actifs, ne cédant que les droits d’exploitation, posant ainsi des bases saines pour la collaboration avec le secteur privé. Enfin, en évitant d’émettre des garanties, le gouvernement a obligé les investisseurs à assumer des risques.

En plus d’être ouvert et concurrentiel, le marché de l’électricité du pays est parfaitement fonctionnel depuis 2015. Les autorités turques continuent à faire preuve d’ambition, envisageant .

Reproduire l’expérience turque

Le Groupe de la Banque mondiale peut-il s’inspirer de cette réussite pour ses activités dans d’autres pays et secteurs ?

Cette expérience a indubitablement nourri les réflexions autour des réformes à engager. Nous avons ainsi renoncé à imposer des ajustements rapides de prix, comprenant qu’il fallait donner du temps au temps. Bien conscients que nous devons toujours adapter notre soutien au contexte particulier de chaque pays, nous espérons pouvoir appliquer ailleurs les enseignements de l’expérience turque.

La réussite de nos interventions dépend avant tout de l’engagement et du soutien des responsables nationaux, car ce sont eux qui prennent les décisions. Le Groupe de la Banque mondiale se tient à la disposition de ses clients, prêt à leur offrir son expertise unique acquise pendant des décennies lors d’interventions menées dans le monde entier auprès d’acteurs publics et privés. Grâce à sa palette d’instruments financiers, en constante expansion, il joue un rôle clé pour inciter les autres acteurs du marché à investir.

L’exemple de la Turquie résume tout cela : grâce à l’expertise, au financement et au soutien constant du Groupe de la Banque mondiale, le pays a su tirer parti de l’expérience et trouver des solutions adaptées à sa propre situation. Chaque pays a ses propres caractéristiques. Dans le cas de la Turquie, la solidité des acteurs domestiques et ses liens avec l’Union européenne (et notamment l’incitation à calquer ses réglementations sur celles de l’UE) ont été autant d’atouts. Mais chaque secteur évolue aussi à son rythme : .

 

Perspectives

L’engagement durable du Groupe de la Banque mondiale aux côtés des autorités turques est certainement le facteur le plus aisément reproductible. Nous étions là lorsque le pays, en pleine crise, a dû remettre en question certaines décisions antérieures en matière de privatisations. À force de patience et en privilégiant la confiance, nous avons attendu le moment idoine pour faire la différence, soucieux d’adapter nos financements et notre assistance technique aux besoins de notre client.

Nous avons également trouvé des modalités efficaces de coordination entre les différentes institutions du Groupe de la Banque mondiale, pour exploiter au mieux les atouts de chacune. Cela reste notre philosophie : nous sommes plus que jamais sur le front pour accompagner l’évolution d’un secteur en plein essor.

« Fort de son expérience internationale et au-delà de son appui financier et intellectuel, le Groupe de la Banque mondiale peut proposer aux pays à revenu intermédiaire des produits qui vont inciter le secteur privé à investir et l’accompagner dans ces opérations. Ce partenariat de long terme aura permis à la Turquie de s’atteler aux défis du développement et à d’autres pays de profiter de ces enseignements.  »
Johannes Zutt
Directeur des opérations de la Banque mondiale pour la Turquie

Le cas de la Turquie n’est pas exceptionnel : le Groupe de la Banque mondiale fait toujours preuve du même degré d’engagement auprès de tous ses clients. Notre but est de les aider à concrétiser leur vision pour un avenir meilleur. Notre ambition, à terme, est de coordonner systématiquement les actions au sein du Groupe, la Banque mondiale posant en général les jalons qui permettront à IFC, à la MIGA et aux investisseurs privés d’intervenir. Nous devons garder à l’esprit l’objectif global, au lieu de nous focaliser sur les résultats de projets individuels. Et nous devons être capables de faire preuve d’adaptation, en fonction des défis et des risques.

Le Groupe de la Banque mondiale se tient à la disposition de tous ses clients, des pays les plus pauvres et les plus fragiles aux pays à revenu intermédiaire en pleine ascension économique. Nous voulons leur donner les moyens de se saisir des nouvelles opportunités afin qu’ils puissent installer un développement durable au bénéfice de tous.