La population de la planète vieillit. Les régimes de retraite aussi. La baisse des taux de natalité et l'augmentation de l'espérance de vie changent la composition des sociétés dans le monde entier, et notamment dans des pays en voie de développement. Quelque soit le niveau de développement d'un pays, les réformes des régimes de retraite sont des défis majeurs. Qui doit bénéficier des régimes de retraite? Qui va payer aujourd'hui pour assurer demain ? Faut–il réduire, augmenter, fragmenter les prestations ?

C'est à cela qu'a répondu Robert Holzman, au cours d'une discussion en ligne de « Vous avez la parole! » le 8 février 2005. La transcription de cet entretien se trouve ci-dessous.

Steve Mallowah : Dans un pays où plus de 50% de la population vit dans une pauvreté absolue, où le chômage est élevé, et où, de plus, l’assiette fiscale est très réduite, est-il possible d’établir un système de sécurité sociale financé par les impôts? Est-il possible de mettre en place un système de retraite indexé dans un environnement à très haute inflation et à croissance lente ?

Robert Holzmann : Plus les ressources sont limitées dans une économie, plus cette dernière devra faire attention aux objectifs qu’elle choisit. Ceci est particulièrement vrai dans un pays où la pauvreté absolue et le chômage sont très élevés. Dans ces conditions, il faudra définir avec prudence les couches les plus vulnérables de la population, et assurer que des ressources ne sont dépensées que pour ces populations-là. Le fait est que, dans une situation pareille, les personnes âgées ne sont pas nécessairement les couches les plus vulnérables de la population. Par conséquent, un système universel de retraite pourrait ne pas être la solution optimale. La Banque mondiale entreprend à l’heure actuelle des études qui ont pour objectif de définir les groupes de population les plus vulnérables, et en particulier de vérifier si les ménages de personnes âgées, ou les ménages dirigés par une personne âgée, sont effectivement plus vulnérables que les autres.

La position de la Banque est que les retraites devraient être en principe garanties en termes réels, ou du moins ajustées pour l’inflation, vu que les retraités sont les moins capables de s’ajuster eux-mêmes à l’inflation. On peut, par exemple, augmenter leur participation à la population active pour être mieux en mesure de résister à une inflation élevée.

Shyam Prasad : Comment un pays comme l’Inde pourrait-il adopter le modèle de retraite proposé par la Banque mondiale, alors que des millions de personnes âgées sont trop pauvres pour financer la transition ?

Robert Holzmann : La Banque propose un système de retraites différentiées, qui permet donc une adaptation aux différents groupes de la société. Les principaux groupes de la société identifiés par la Banque sont les pauvres à vie, le secteur informel, et le secteur formel.

Dans le cas de l’Inde, ceci voudrait dire qu’à peine 20% de la population pourrait jouir d’une retraite, dont 10% dans le secteur formel, et 10% de familles. Environ 30% de la population sont des pauvres à vie. Le secteur informel occupe 50% de la population ; sa population n’est pas nécessairement pauvre à l’heure actuelle, mais pourrait le devenir si elle n’a aucuns actifs à investir.

Cet exemple illustre comment un système de couverture différencié pourrait servir différents groupes. Les pauvres à vie ont besoin d’un système de retraite formelle, c’est-à-dire notre premier et second pilier. Ils n’ont pas les ressources qui leur permettent d’économiser pour leurs vieux jours. Pour eux, ce qui est important c’est l’existence d’une retraite sociale. Ce type de mécanisme existe en principe dans les états indiens et, en fait, fonctionne bien dans plusieurs d’entre eux.

Pour le secteur informel, ce qui est important c’est d’avoir accès à des instruments d’épargne qui leur permet de prendre l’argent gagné aujourd’hui et de le mettre en place pour préparer l’avenir. L’autre option, c’est d’investir dans la propriété, ce qui n’est pas nécessairement le meilleur instrument de gestion de risques. Pour la population du secteur formel, ce qui importe c’est d’avoir un instrument qui, d’un côté, la protège contre la pauvreté, et de l’autre lui permet de consommer sans trop de problèmes. Le modèle proposé par la Banque mondiale est donc bien ajusté aux différences entre les pays, et dépend de l’existence et de la taille de ces différents groupes, des programmes existants, mais également de l’existence d’un environnement favorable, par exemple, d’un marché financier. Ces différents facteurs vont déterminer le choix à faire par un pays, et nous leur fournissons les capacités d’analyse et de connaissance pour les aider à faire ce choix.

Rodolfo Saldain : La plupart des pays d’Amérique latine et d’Europe de l’Est ont introduit un premier pilier de protection pour les populations âgées par le biais d’un système d’assurance individuelle de capitalisation et d’administration sur base concurrentielle par des compagnies privées, appelé AFP, ou d’autres systèmes semblables. Cependant, il semble que cette concurrence se situe essentiellement au niveau de l’effort de commercialisation, et que les travailleurs restent très peu sensibilisés à des facteurs essentiels comme la rentabilité et les coûts (notamment les commissions perçues pour les frais administratifs). On peut dès lors se poser les questions suivantes : Est-il possible d’avoir une véritable concurrence dans ce qu’on pourrait appeler un quasi-marché, vu que ce type de concurrence semble essentiellement profiter aux vendeurs d’assurance ? Est-il possible d’améliorer les conditions de concurrence de telle façon à ce qu’elles bénéficient aux travailleurs dans ce type de marché ? Quels sont les problèmes de conception auxquels on est confronté dans une telle situation ?

Robert Holzmann : Les niveaux élevés de coûts et commissions des régimes de retraite par capitalisation sont certainement une frustration pour ceux qui ont à les supporter, et une des principales raisons pour lesquelles les gens n’aiment pas les régimes par capitalisation. La véritable question est la suivante : Quels sont les types d’instruments dont nous disposons pour aborder ce type de situation ? À mon sens, une des premières choses à faire de façon à imposer les niveaux de coûts et de commission est d’établir une comparaison dans ce que j’appellerais le cadre d’un cycle de vie. Si on ne prend que les coûts et commissions en un seul point du temps, on va comparer des pommes et des oranges. En fait, il n’y a pas moyen de les comparer. Deuxièmement, on constate, dans plusieurs pays, comme d’ailleurs aux Etats-Unis, qu’au moment du lancement d’un système, les commissions sont élevées, mais qu’elles diminuent avec le temps, et presque toujours avec la même vitesse. Si on prend le Chili ou le Mexique, ces commissions ont chuté d’un tiers par rapport à ce qu’elles étaient au début.

Troisièmement, nous avons bien sûr des idées sur la façon de faire baisser ces coûts, mais pas véritablement des preuves. Par exemple, la publicité et l’information sur les coûts et les commissions sont absolument essentielles, parce qu’autrement il n’y aurait pas véritablement une compétition. Bien sûr, la concurrence va contribuer à réduire les coûts, mais son influence est limitée. Elle n’est pas par elle-même la solution au problème.

Il est important de comprendre que, si la réglementation est essentielle, elle non plus, par elle-même, n’est pas la solution. Quelques pays ont commencé à tester des solutions innovatrices, en particulier des pays très industrialisés, mais leurs solutions ne sont pas nécessairement transférables à d’autres pays. La Suède, par exemple, a réduit un régime par capitalisation, a spécialisé certains fonds de retraite dans leur domaine d’origine, et a confié à des chambres de compensation le soin de régler les questions de collecte des primes, de comptabilité, de décaissement, etc. La chambre de compensation transfère l’argent à des fonds d’investissement de façon anonyme, dans ce qu’ils appellent des « comptes à planification ». Dans ce schéma, la concurrence entre les fonds de pension porte sur les taux de rentabilité de leurs investissements, et non pas de ce qu’ils font pour des clients individuels, vu qu’ils ne connaissent pas leurs propres clients. Cette approche a permis de diminuer les coûts à un niveau très bas. Le partage de cette information et la recherche de nouvelles options, par exemple, l’utilisation de paiements effectués pour d’autres raisons, une recherche que nous menons à l’heure actuelle, pourraient mener à des réductions des coûts et des commissions.

Michiel Van der Auwera : Supposons qu’il n’existe aucun régime de retraite dans le monde à l’heure actuelle, et que nous ayons le luxe de commencer à zéro. Quel serait le système de retraite idéale qu’il faudrait introduire ? Serait-il possible d’avoir en fait un système unique ?

Robert Holzmann : Une bonne façon de réfléchir à la manière dont on pourrait structurer un régime de retraite est de réfléchir d’abord à la pression qui s’exerce pour réformer le système actuel. Que faut-il faire avec le régime actuel, faudrait-il en fait l’introduire comme le nouveau régime, ou au contraire le réformer. Quel est le régime actuel, régime qui a probablement une longue histoire, et quel serait l’environnement favorable pour le mettre en œuvre ? Très peu de pays n’ont aucun système de retraite. Démarrer un nouveau système de retraite revient en fait à faire des hypothèses sur ce qu’est l’environnement dans lequel ce système de retraite fonctionnera.

S’il fallait choisir un type d’environnement sans aucun régime de retraite, il est probable qu’on ne choisirait pas un régime de retraite publique, vu que, par définition, un tel système existerait déjà. Il faut donc un environnement où on puisse se consacrer aux personnes âgées, où on puisse se consacrer à un système volontaire, et où peut-être on pourrait choisir un système du type régime à capitalisation. Si on lance un régime de retraite dans un environnement à faible revenu, dans lequel le pays remplit à peine les conditions nécessaires à l’existence d’un régime par capitalisation, il est probable qu’on ait à choisir entre d’une part un pilier, relativement faible à capitalisation, et d’autre part, un pilier de régime de retraite par capitalisation partielle, qui pourrait rencontrer des problèmes dans l’avenir. Il est même très probable qu’on envisage un régime à cotisations déterminées, plutôt qu’un régime à capitalisation partielle, à cause des problèmes de mobilité. Ceci risque de créer des problèmes également au niveau des incitatifs, et de la façon dont il faudra traiter le vieillissement de la population, et on finira par revenir à un régime de capitalisation qu’il faut comparer à un régime à capitalisation partielle.

Par conséquent, repartir à zéro ne donnera pas la même réponse partout. La réponse va varier en fonction de l’environnement et en fonction de ce que j’appellerais l’héritage national.

Peter Abegley : Dans mon pays, le Cameroun, la sécurité sociale couvre trois domaines : la pension de vieillesse, les allocations familiales, et les accidents du travail. Dans lequel de ces trois domaines, nous, les peuples de ce qu’on appelle le tiers monde pourrions-nous amplifier notre sécurité sociale ?

Robert Holzmann : L’objectif de la sécurité sociale est de fournir une gestion des risques sur le plan social. La question, lorsqu’on envisage une expansion, est donc de définir l’importance relative des risques pour les individus. Ces risques ne sont pas nécessairement ceux qui sont couverts par le système de retraite, par exemple, celui de l’OIT. On peut imaginer des risques plus urgents, qui influencent le bien-être des individus, par exemple, la sécheresse, des inondations, des tremblements de terre, des maladies spécifiques. Si l’on envisage une expansion, il faut donc connaître les priorités d’un pays dans le contexte de sa capacité financière.

Si l’on reste dans le cadre des conventions sociales traditionnelles, une des premières choses, qu’à mon avis le Cameroun devra envisager, est le montant qui sera nécessaire pour augmenter la couverture. Il faut bien comprendre ceci. Il y a la pension de vieillesse, il y a les régimes d’assurance, il y a également la maternité, mais tout ceci ne s’applique qu’au secteur formel, c’est-à-dire à peut-être 20% de la population. Que se passe-t-il avec les autres 80% ? Ont-ils besoin de ce type d’assurance, et, s’ils en ont besoin, comment peut-on la leur fournir avant d’envisager la couverture d’autres risques ?

Il faut aussi observer ce qui est arrivé dans d’autres pays qui ont fait l’expérience d’expansion de leur système de sécurité sociale, par exemple, dans le domaine des filets de sécurité, vu que les filets de sécurité sociaux sont là pour aider les gens à s’en sortir, une fois que le risque s’est matérialisé, pour couvrir l’investissement qu’ils auront à faire, par exemple, des investissements dans le domaine de la santé, comme l’accouchement, ou la santé prénatale. Les pays ont découvert qu’il existe en fait deux types d’instruments ciblés qui ont été appliqués avec pas mal de succès. Le premier est le transfert de fonds conditionnel. Dans ce système, non seulement la personne reçoit l’argent dont elle a besoin, mais elle reçoit cet argent pour pouvoir réaliser certaines choses, par exemple, maintenir l’enfant à l’école, aller chez le docteur avec son nouveau-né, ou simplement faire des examens médicaux qu’elle ne pourrait pas se permettre autrement. Ce système a été expérimenté au Mexique et au Brésil. Aujourd’hui, plusieurs pays le mettent en vigueur, et plusieurs autres envisagent d’en faire autant.

Il existe d’autre système, notamment en Afrique, conçus pour faire face à des problèmes macro-économiques ou à des fluctuations cycliques, notamment en ayant recours aux travaux publics. Si ces systèmes paraissent souvent bons sur papier, nombreux sont ceux dont l’exécution a posé des problèmes. Néanmoins, ils ont leur utilité et permettent de réduire le chômage.

Finalement, les gens commencent à réaliser, à la fois à l’intérieur et à l’extérieur de la Banque, et ici nous sommes en parfaite entente avec l’OIT, qu’un emploi décent est finalement le meilleur système de sécurité sociale. Si les gens ont la possibilité de trouver du travail, cela les aidera, et le reste de l’économie fonctionnera bien. La création d’emploi est finalement le système de sécurité sociale le meilleur.

Ed Gammad : Un des plus grands obstacles à une réforme des retraites est l’indifférence, voire le refus par les autorités aux échelons les plus élevés du gouvernement de reconnaître qu’il y a un problème, et que ce problème doit être corrigé maintenant, et que, par conséquent, ils se doivent d’être les champions de cette cause, et que les administrations qui leur succèderont auront à l’être également longtemps après qu’ils auront pris leur retraite de la fonction publique. Malheureusement, les retraites et la question plus vaste de réforme de la sécurité sociale restent souvent un pion utilisé au moment des élections, comme une carte maîtresse qu’on garde en réserve et qu’on sort au bon moment. Les efforts de la Banque et ceux des autres organisations internationales dans des domaines comme la réforme des pensions et la gouvernance semblent n’avoir jamais été que des spots temporaires et intermittents sur les écrans radar des pays en développement. La Banque devrait s’efforcer de mettre en place ce type de programmes, mais de le rendre durable et soutenable, même s’il y a changement de régime, et de s’assurer que les administrations d’aujourd’hui et celles de demain restent les championnes de ce type de réformes.

Robert Holzmann : Entreprendre une réforme des retraites et la réussir sont des défis difficiles. En matière de l’économie politique de la réforme, nous avons réalisé des progrès au cours de la dernière décennie, même sans être des experts en la matière ; en fait personne ne l’est. Ce qui se dégage de cette expérience est qu’il faut comprendre les raisons pour lesquelles un pays pense mettre en place une réforme de ses régimes de pension. La principale raison qui semble émerger est qu’il faut qu’il y ait un calcul que personne ne conteste, et qui montre que le régime actuel n’est pas soutenable. Sans cela, il est difficile de convaincre l’ensemble du public.

La deuxième raison qui émerge est qu’il est capital d’expliquer à la nation et à sa population qu’il existe des alternatives, et que certaines de celles-ci ont réussi à réformer le système. Il faut donc leur passer le message qu’une réforme des retraites est possible.

La troisième idée qui émerge est que la conduite d’une réforme des retraites va demander un champion, c’est-à-dire quelqu’un qui soit capable de faire sienne la cause des retraites, et de la défendre jusqu’au bout. S’il n’existe pas un champion de la réforme, la réforme des retraites ne se fera pas. Il faut que le champion trouve des groupes d’intérêts qui pourront identifier des propositions, lesquelles, à leur tour, pourront recueillir l’appui d’une assemblée nationale et des syndicats, pour que cette réforme se fasse.

Finalement, il apparaît aussi que le soin apporté à l’exécution de la réforme est absolument essentiel. Avoir les bonnes lois et règlementations ne représente que 10% de l’effort. Il reste 90% à faire lorsque la loi a été votée, et cela, souvent, n’est pas véritablement compris.

Dès lors, lorsqu’on a à la fois cette transparence et cette connaissance, on peut à ce moment-là s’engager dans une réforme des pensions. Les éléments que je viens de citer sont des conditions nécessaires, mais ils ne sont pas suffisants. Et nous continuons les recherches à ce sujet.

Remi Maier-Rigaud : La Banque mondiale a réussi à encourager des réformes de régime à plusieurs piliers en Amérique latine et en Europe de l’Est. Les régimes à capitalisation (c’est-à-dire où les cotisations sont gérées et définies de façon privée) ont joué un rôle important dans ces réformes des régimes de retraite. Néanmoins, d’autres institutions impliquées dans les politiques de retraite, telles l’OIT, ont une position différente. Comment la Banque mondiale réagit-elle avec ces désaccords sur sa position ?

Robert Holzmann : En effet, il y a une différence de position entre la Banque mondiale et l’OIT, et il y a à cela plusieurs raisons.

Tout d’abord, il faut savoir que les différences se sont réduites au cours de cette dernière décennie, en raison d’un dialogue intensif à tous les niveaux, mais également au niveau individuel bilatéral. Ce dialogue visait à mieux comprendre les positions des uns et des autres en matière de retraite. Les différences sont, aujourd’hui, plus au niveau de la formulation que de la substance. L’OIT reconnaît l’importance de la capitalisation, mais lui accorde peut-être moins de bénéfice que ne le fait la Banque mondiale. Ceci provient probablement du fait que la Banque mondiale est une institution de développement qui donne de l’importance au développement des marchés financiers, et à la contribution que des réformes des régimes de retraite convenablement faites peuvent apporter aux développements du marché financier. Notre propre recherche nous a appris que les marchés financiers sont essentiels aux perspectives de croissance durable à long terme des pays. On ne peut donc pas les ignorer, en particulier dans un contexte où tout type de retraite devra être payé par les revenus des populations à venir. La deuxième chose est qu’il est bon d’avoir des différences, car elles permettent aux pays membres d’entendre deux sons de cloche différents, peut-être également d’écouter ce que le Fonds monétaire, ou d’autres banques de développement ont à dire sur cette question. Il serait, en effet, tragique qu’il n’y ait pas une pluralité d’opinions sur ce sujet, des vues différentes, et donc la possibilité pour un client d’être mieux informé sur les produits possibles. La concurrence intellectuelle est également intéressante dans le domaine de la réforme des pensions.

Il faut également ajouter que des institutions, comme la Banque mondiale, l’OIT, le FMI, font valoir leurs opinions du point de vue de leur mandat. L’OIT est très liée au marché du travail dans le secteur formel, tandis que la Banque a essentiellement une mission de réduction de la pauvreté et le Fonds monétaire se préoccupe de la stabilité macro-économique. Par conséquent, avec des mandats et des objectifs aussi différents, il est absolument évident que des opinions différentes doivent faire surface. Et comme je l’ai dit, ces différences se sont réduites avec le temps.

Donna Borak : L’Europe n’a pas échappé à un vieillissement croissant de sa population, et, comme le montre l’agenda de Lisbonne, la Communauté européenne a pour priorité d’accroître sa population active en utilisant des stratégies comme la création d’une politique d’émigration plus souple. D’après vous, quelles sont les sources du problème de l’Union européenne ? Comment l’Union européenne devra-t-elle traiter ces problèmes de façon à alléger le fardeau financier qui pèse sur elle, et pourra-t-elle réussir avant que le problème ne prenne des dimensions qui le rendent ingérable ?

Robert Holzmann : L’Europe possède une population dont le vieillissement est le plus élevé au monde, avec le Japon comme seul rival. Ce vieillissement de la population fait peser un fardeau très lourd sur les régimes de retraite. Il y a deux raisons à cela. La première est liée au vieillissement de la population. Ce problème peut être relativement facilement résolu, simplement en permettant aux gens de travailler un peu plus longtemps et en repoussant l’âge de la retraite. Aujourd’hui, les gens sont en meilleure santé qu’il y a, par exemple, 20 ans. Par contre, le déclin de la natalité est un problème plus difficile, car il a pour résultat un rétrécissement de la population, et, en particulier, de la population active. Ce rétrécissement, dont le taux est d’environ ½% par an jusqu’en l’an 2050, pèse lourd sur le taux de rentabilité interne des régimes à capitalisation partielle. Le taux de rentabilité interne d’un régime à capitalisation partielle dépend d’une croissance de la productivité proportionnelle à la croissance de la population. La croissance de la productivité va probablement se réduire avec le vieillissement de la population. Une étude du Fonds monétaire portant sur plusieurs pays, et publiée en septembre dernier, le World Economic Outlook, estime que le vieillissement causera un déclin d’1/2% de la productivité au cours des 50 prochaines années. Si l’on ajoute à cela un rétrécissement de la population active, le déclin total, qui en résulterait en termes réels, serait de l’ordre de 1%, ce qui est relativement important. Si l’on ajoute à cela le changement dans les prix relatifs des soins à long terme, il risque de ne pas y avoir de taux de rentabilité positif à un régime de capitalisation partielle dans l’avenir. Ceci veut dire que pour réaliser le même niveau de taux de remplacement, même en reportant l’âge de la retraite, les gens auront à travailler plus, ou à contribuer plus.

En d’autres termes, pour faire face au vieillissement, il faudra repousser l’âge de leur retraite, par exemple, d’environ cinq ans. Pour pouvoir faire face au déclin de la population active, il faudra le repousser à nouveau de cinq ans, pour permettre au système de retrouver son équilibre. Dans ce contexte, je pense que la question de l’immigration doit être envisagée. L’immigration n’est pas seulement un moyen de traiter avec une augmentation de l’espérance de vie, parce que les immigrants, aussi, vieillissent. Pour pouvoir conserver un âge de la retraite constant, il faut que l’immigration augmente de façon exponentielle, ce qui est économiquement et politiquement infaisable. Pourtant, cette augmentation pourrait stabiliser la population active et créer l’appui nécessaire à maintenir un dynamisme plus grand dans l’économie.

De combien avons-nous besoin ? En Europe, entre aujourd’hui et 2050, la participation à la population active diminuera de 50 milliards, tandis que la population active dans la région Moyen-orient et Afrique du Nord au cours de la même période, augmentera de 170 milliards. Ceci crée un déséquilibre, comme le diraient les économistes. S’il y a déséquilibre, il y a par conséquent la possibilité d’arbitrage. Quelles sont donc les conditions à remplir pour qu’un arbitrage puisse réaliser une situation gagnant-gagnant-gagnant, c’est-à-dire gagnant pour les immigrants, gagnant pour le pays exportateur de main d’œuvre, et gagnant pour les pays qui recevront cette main d’œuvre ? Si vous allez sur le site web de la Banque, vous y trouverez un article qui pourra vous donner quelques réponses.

Peter D’Anna : Comment le Président Bush peut-il proposer un emprunt massif pour la privatisation de la sécurité sociale aux Etats-Unis sans faire quelque chose pour freiner l’augmentation de la dette nationale ?

Robert Holzmann : La proposition a deux éléments qui sont en fait interconnectés. Le premier est de rendre le système soutenable. Ceci doit être fait, qu’il s’agisse d’un système de capitalisation, ou à capitalisation partielle. Et pour le réaliser, il faut repousser l’âge de la retraite, ou augmenter les contributions, ou encore couper dans les bénéfices. C’est le premier problème à résoudre, vu que le système dans son état actuel montre un déficit qui, en fin de compte, va devoir être comblé.

La deuxième partie de cette proposition est de passer partiellement d’un système actuel qui est, en majorité, à capitalisation partielle, à un système de capitalisation. Ce dernier permettra essentiellement de corriger une distribution initiale qui était beaucoup trop en faveur de la génération de mise en place du régime. Les bénéfices que cette génération recevait étaient en effet disproportionnés vu qu’il n’y avait pas encore eu d’accumulation des contributions, et partant pas les intérêts dégagés restaient très limités.

Le passage vers un régime de retraite individualisée par capitalisation partielle rend cette dette implicite, au lieu d’être explicite. Et ceci est le déficit qui pourrait se dégager si cette proposition est introduite, et qu’il y ait une augmentation de la dette totale. Cette augmentation est en fait le passage d’une dette implicite vers une dette explicite. Mais il est probable que la dette explicite devra être remboursée, ce qui, à son tour, va exiger une contribution de la génération actuelle, et des générations à venir.

Merci d’avoir pris part à cette discussion. Si vous voulez en savoir plus sur la position de la Banque mondiale en ce qui concerne les retraites, veuillez consulter :

La Banque mondiale et la protection sociale (a)

(a) indique une page en anglais.